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國(guó)企管理的意見(jiàn)和建議
司等。改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)即引入新股東或改變企業(yè)股權(quán)比例，包括出售部分或全部國(guó)有股權(quán)。股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的另一含義是可以安排股東權(quán)利不盡相同的股東，如黃金股股東、優(yōu)先股股東等。企業(yè)法律性質(zhì)的變化有時(shí)是企業(yè)股權(quán)變化的前提。
我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)80年代中期，但其成為國(guó)有企業(yè)改革的主題，則是90年代以后的事。十幾年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改制取得了很大進(jìn)展：國(guó)有企業(yè)的數(shù)量持續(xù)下降，但收入、資產(chǎn)收益不斷上升，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)戶數(shù)已從1998年的6.5萬(wàn)戶降到2005年的3.7萬(wàn)戶;全國(guó)國(guó)有中小型企業(yè)改制面已達(dá)85%以上，不少國(guó)有企業(yè)改制上市，一些大型國(guó)有企業(yè)海外上市;改制和資產(chǎn)優(yōu)化重組結(jié)合推進(jìn)，制度和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)同時(shí)改善;與改制改組相結(jié)合的職工分流穩(wěn)健推進(jìn)。
但同時(shí)也應(yīng)看到，在國(guó)有企業(yè)改制方面仍然存在不少問(wèn)題。
一是國(guó)有企業(yè)改制進(jìn)展不平衡。地市級(jí)以下國(guó)有中小型企業(yè)改制面已很大，其中縣級(jí)已基本改制完，地市級(jí)改制面達(dá)80%～90%。但據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所抽樣調(diào)查，中央和省屬國(guó)有企業(yè)的改制面可能要低20～30個(gè)百分點(diǎn)。
二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的總體規(guī)劃和基本政策尚不夠明確。很多出臺(tái)的政策是針對(duì)具體行業(yè)或特定地域，當(dāng)改制及相應(yīng)的并購(gòu)重組涉及大型國(guó)有企業(yè)時(shí)，有關(guān)工作就難以推進(jìn)。
三是國(guó)有企業(yè)改制的一些方向性和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題仍待進(jìn)一步解決。這些問(wèn)題有的是法律規(guī)范問(wèn)題，如按《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》登記的大型國(guó)有企業(yè)是否要轉(zhuǎn)為公司制企業(yè)，就涉及國(guó)有特殊公司的經(jīng)濟(jì)和法律依據(jù)問(wèn)題;也有結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如國(guó)有獨(dú)資大公司控股上市公司及相應(yīng)的關(guān)聯(lián)交易、利益沖突等問(wèn)題，簡(jiǎn)單地進(jìn)行子公司經(jīng)營(yíng)者和員工持股改制是否會(huì)與集團(tuán)業(yè)務(wù)整合產(chǎn)生矛盾等。
四是改制程序和具體政策方面也存在一些問(wèn)題。1997年黨的“十五大”提出國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略調(diào)整，1999年十五屆四中全會(huì)作出關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的決定，國(guó)有企業(yè)改革的方向已經(jīng)很明確，但是系統(tǒng)的關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的規(guī)劃及法律法規(guī)還不夠配套。一些地方根據(jù)中央的方針和本地情況，為推進(jìn)改革出臺(tái)了一些政策。但有些政策存在問(wèn)題，如果其他地方盲目跟風(fēng)，就容易出問(wèn)題。如前幾年有些地方出臺(tái)文件，主張“誰(shuí)積累誰(shuí)所有”，政策的初衷是為了推進(jìn)改革、強(qiáng)調(diào)承認(rèn)經(jīng)營(yíng)者的貢獻(xiàn)，但將此作為基本方針是簡(jiǎn)單化的，甚至可以說(shuō)是錯(cuò)誤的。國(guó)有企業(yè)改制中也存在“自買自賣”、審計(jì)評(píng)估不實(shí)低估賤賣、“暗箱操作”等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，2003年底以后國(guó)資委先后出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的意見(jiàn)》、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行旆ā返任募??ν冀餼齟嬖詰奈侍狻?lt;/p>
國(guó)有企業(yè)改制中有許多問(wèn)題需要探討，應(yīng)深入研究，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制工作。
盡快確定國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的基本規(guī)劃和政策
國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整規(guī)劃涉及到研究國(guó)有企業(yè)中國(guó)家控股和參股領(lǐng)域、企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、國(guó)家增持股份的條件、調(diào)整結(jié)構(gòu)決策和執(zhí)行權(quán)安排等問(wèn)題。規(guī)劃要落實(shí)到企業(yè)，與國(guó)有企業(yè)的重組結(jié)合考慮。制定調(diào)整規(guī)劃要從產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政、國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合影響等不同角度考量。
我認(rèn)為，凡是可以轉(zhuǎn)為公司的企業(yè)，原則上股權(quán)都可以多元化。只能實(shí)行國(guó)有獨(dú)資形式的公司，一是需要國(guó)家直接控制業(yè)務(wù)的公司，如印鈔造幣公司，這是因?yàn)槠錁I(yè)務(wù)有特殊性，中國(guó)不具備印鈔造幣業(yè)務(wù)外包條件。二是基于重要性和財(cái)務(wù)原因需要國(guó)家直接控制的公司，如一些國(guó)防工業(yè)公司，因?yàn)槠錁I(yè)務(wù)重要，目前財(cái)務(wù)尚不能獨(dú)立，我國(guó)也尚未建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的包括國(guó)防科研、國(guó)防訂貨在內(nèi)的管理體制。一些有較多不良資產(chǎn)的國(guó)有獨(dú)資公司，經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將來(lái)仍能實(shí)行股權(quán)多元化。
國(guó)有企業(yè)的股份可以售給一般國(guó)民、民營(yíng)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)與外國(guó)投資者。出售股份時(shí)既要考慮財(cái)務(wù)上的利益，還要考慮是否有利于企業(yè)發(fā)展，是否會(huì)造成外國(guó)資本及個(gè)別私人資本對(duì)行業(yè)的壟斷或控制。中國(guó)的民營(yíng)資本相對(duì)較弱，在同等條件下，可支持有條件的中國(guó)民營(yíng)資本優(yōu)先購(gòu)股。
結(jié)合發(fā)展和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制
大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)在確定改制方案時(shí)有必要先對(duì)公司或集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)前景及組織體制進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)應(yīng)先進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整再推進(jìn)改制。
國(guó)有獨(dú)資企業(yè)旗下有一家甚至多家上市公司的企業(yè)集團(tuán)結(jié)構(gòu)，不利于整個(gè)集團(tuán)形成凝聚力，容易出現(xiàn)大股東利用關(guān)聯(lián)交易侵害上市公司小股東利益的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)研究整體上市和利用托管公司托管集團(tuán)未上市不良資產(chǎn)等方法，解決存在的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。
國(guó)有大中型企業(yè)應(yīng)根據(jù)原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》(國(guó)經(jīng)貿(mào)企改[2002]859號(hào)，以下簡(jiǎn)稱859號(hào)文)進(jìn)行主輔分離改制，這也是將企業(yè)改制和企業(yè)業(yè)務(wù)、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的做法。
根據(jù)有利于發(fā)展、分類推進(jìn)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)原則推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制
明確企業(yè)改制目標(biāo)為出售收益最大化和有利于企業(yè)發(fā)展。國(guó)有企業(yè)改制目標(biāo)通常是多元的，各國(guó)都依據(jù)本國(guó)情況確定改制目標(biāo)的優(yōu)先順序。我國(guó)企業(yè)改制的目標(biāo)應(yīng)是收益最大化和有利于企業(yè)發(fā)展。在一定條件下，如該企業(yè)發(fā)展有戰(zhàn)略意義時(shí)，可優(yōu)先考慮企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。一些國(guó)家在績(jī)優(yōu)大型國(guó)有企業(yè)以首次公開(kāi)發(fā)行股票(IPO)方式進(jìn)行股權(quán)多元化時(shí)，實(shí)施讓一般投資者獲得較多股份、分享改革利益推動(dòng)資本市場(chǎng)發(fā)展的政策，也值得我們研究和借鑒。
分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制。改制方式取決于改制企業(yè)的特征和需要。小型國(guó)有企業(yè)改制宜采用公開(kāi)拍賣或招標(biāo)的方式，對(duì)無(wú)力償債或難以審查的宜用清算改制方式。大中型國(guó)有企業(yè)改制應(yīng)重視吸引戰(zhàn)略投資者的改制方式。IPO企業(yè)僅限于大型的、運(yùn)營(yíng)良好的國(guó)有企業(yè)。管理層或職工收購(gòu)(MBO、EBO)改制主要適用于特別依賴經(jīng)營(yíng)者和職工技能的國(guó)有企業(yè)以及成長(zhǎng)過(guò)程中國(guó)家投入較少的企業(yè)。國(guó)資委目前的文件已明確只有中小企業(yè)才能搞MBO。從總體上看這個(gè)規(guī)定是合適的。因?yàn)閺闹虚L(zhǎng)期角度看，大型企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離仍將是基本的結(jié)構(gòu)，即大企業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得股份總體地看數(shù)量比例小，是激勵(lì)性的，而不是控制性的。在未來(lái)也可能有少量大型企業(yè)搞MBO，但不能將MBO作為大型企業(yè)改制的主體模式。改制企業(yè)是否要改組也要分類考慮：存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的大型企業(yè)有必要進(jìn)行改制前重組，但應(yīng)充分考慮投資者意愿，減少隨意性重組;中小企業(yè)按現(xiàn)狀轉(zhuǎn)制較合理，也易推進(jìn);以IPO方式改制的企業(yè)一般必須實(shí)施改制前重組。
改制政策管理的重點(diǎn)是提高改制競(jìng)爭(zhēng)性，減少不確定性，處理好利益相關(guān)者關(guān)系及以“人”為中心做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。提高改制過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性是保證改制公平性、有效性，以及防止國(guó)有資產(chǎn)流失的根本措施。減少不確定性的工作，包括使有關(guān)改制的政策和程序公開(kāi)、明晰、透明，讓潛在購(gòu)買者獲得企業(yè)信息;根據(jù)新會(huì)計(jì)制度編制財(cái)務(wù)報(bào)表，向潛在購(gòu)買者提供盡職調(diào)查和協(xié)議機(jī)會(huì);對(duì)潛在購(gòu)買者進(jìn)行資格認(rèn)證等。改制的利益相關(guān)者包括股東、經(jīng)營(yíng)者、債權(quán)人、職工、社區(qū)，處理好這幾者之間關(guān)系，尤其是經(jīng)營(yíng)者和職工之間的關(guān)系，是改制工作健康推進(jìn)的關(guān)鍵和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的中心。
進(jìn)一步完善具體政策，配套調(diào)整有關(guān)政策
這兩年國(guó)資委出臺(tái)的有關(guān)國(guó)企改制程序、規(guī)則等文件，從框架到具體程序、條件等方面，基本解決了前幾年改制中存在的突出問(wèn)題。但有些規(guī)定還需進(jìn)一步完善細(xì)化。
合理把握經(jīng)營(yíng)者和其他投資者在購(gòu)買國(guó)有股權(quán)時(shí)一視同仁的要求。上述規(guī)定是合理的，但在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者本質(zhì)上是公司創(chuàng)業(yè)者，以及公司發(fā)展沒(méi)有靠國(guó)家長(zhǎng)期的特殊政策資源的情況下，只要改制方案合理，公開(kāi)透明，應(yīng)當(dāng)允許在企業(yè)改制時(shí)用適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)或其他的方式給創(chuàng)業(yè)者一定的股份。這樣做并不違反一視同仁原則，因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)是國(guó)家出讓部分股份;這樣做也合乎情理，因?yàn)橛行﹦?chuàng)業(yè)者貢獻(xiàn)很大;這樣做也是國(guó)家認(rèn)可的原則，國(guó)家有關(guān)高新技術(shù)企業(yè)的政策中就有獎(jiǎng)勵(lì)股份的規(guī)定。獎(jiǎng)勵(lì)方案若符合以顯著的中長(zhǎng)期業(yè)績(jī)?yōu)榛鶅?chǔ)市場(chǎng)可比、社會(huì)公認(rèn)原則，相關(guān)關(guān)系應(yīng)能平衡協(xié)調(diào)。
對(duì)企業(yè)職工購(gòu)股問(wèn)題，國(guó)家亦需出臺(tái)有關(guān)政策。許多國(guó)家都允許國(guó)有企業(yè)改制時(shí)職工在一定條件下優(yōu)惠持有本公司一定的股份。過(guò)去上市公司職工持股問(wèn)題很多，根源在于公司治理結(jié)構(gòu)和資本市場(chǎng)制度有問(wèn)題，缺少相關(guān)規(guī)范�，F(xiàn)在已到了必須而且有條件解決問(wèn)題的時(shí)候了。對(duì)職工優(yōu)惠持股的限制，應(yīng)當(dāng)包括折價(jià)百分比限制和價(jià)值量限制兩方面。國(guó)外有很多做法值得借鑒，如法國(guó)的做法是優(yōu)惠價(jià)值不能超過(guò)個(gè)人
養(yǎng)老金、年金的一定倍數(shù)。
鼓勵(lì)集團(tuán)用統(tǒng)籌、外包等方式安排職工處理等問(wèn)題。859號(hào)文對(duì)企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制時(shí)職工處理問(wèn)題給了許多鼓勵(lì)政策。由于大集團(tuán)下屬的子公司狀況差異較大，如不統(tǒng)籌安排職工處理問(wèn)題可能會(huì)擴(kuò)大差異，加大改制成本。建議政策上可鼓勵(lì)集團(tuán)型的大公司在集團(tuán)范圍內(nèi)適當(dāng)集中管理、統(tǒng)籌平衡職工的處置成本。部分工作，如退休職工補(bǔ)差基金的管理亦可委托給社保、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)。國(guó)家亦可制定包括稅收在內(nèi)的政策，鼓勵(lì)大公司將這些業(yè)務(wù)統(tǒng)起來(lái)外包出去。此外還應(yīng)允許企業(yè)集團(tuán)根據(jù)情況對(duì)集團(tuán)內(nèi)改制企業(yè)職工補(bǔ)償?shù)壬绫ＶС鲞M(jìn)行統(tǒng)籌安排。
金融要支持改制。特別是在明確了購(gòu)買股份一視同仁、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則后，應(yīng)允許金融機(jī)構(gòu)支持中國(guó)的投資者、經(jīng)營(yíng)者和職工購(gòu)買股份，因?yàn)椴贿@樣做就等于承認(rèn)事實(shí)上的不平等，即資本實(shí)力雄厚且能從國(guó)外融資的外商將在實(shí)質(zhì)上成為最有
競(jìng)爭(zhēng)力的收購(gòu)者。應(yīng)當(dāng)調(diào)整政策，在評(píng)估控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，允許用債券、信托、貸款、基金等多種金融手段支持合適者購(gòu)買股份。
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