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司法行政建議書
國(guó)家工商總局于2007年10月1日起實(shí)施總局28號(hào) 令，即《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，其中第四十五條規(guī)定“案件調(diào)查終結(jié)，或者辦案機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)終止調(diào)查的，按照下列方式處理(一)認(rèn)為違法事實(shí) 成立，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的，寫出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，草擬行政處罰建議書，連同案卷交由核審機(jī)構(gòu)核審……”，我們注意到，根據(jù)該條，相比以前的案卷制作程序，還 應(yīng)制作一份《行政處罰建議書》，那么該執(zhí)法文書的法律意義、制作流程以及制作內(nèi)容又有何要求，下面筆者根據(jù)自己個(gè)人的觀點(diǎn)闡述如下：
一、法律意義
按照原《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第三十四條“案件調(diào)查終結(jié)，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)寫出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，并草擬行政處罰決定書，連同案卷交由核 審機(jī)構(gòu)進(jìn)行書面核審……”之規(guī)定，辦案機(jī)構(gòu)并不需要制作相關(guān)《行政處罰建議書》，而是只需制作《行政處罰決定審批表》連同《案件終結(jié)報(bào)告》、《行政處罰決 定書草擬稿》一并交與法制核審即可。法制核審?fù)戤吅笥赊k案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)的名義下達(dá)《行政處罰告知書》或《聽證告知書》。在完成上述程序后，局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā) 《發(fā)文稿紙》對(duì)當(dāng)事人下達(dá)《行政處罰決定書》，至此，案卷制作程序基本結(jié)束。
根據(jù)《行政處罰法》第三十一條“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”以及第四十二條“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”之規(guī)定，行政 處罰決定應(yīng)該是在保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)的正當(dāng)履行之后才能依法作出。但我們看到，按照原操作程序，分局負(fù)責(zé)人未作出對(duì)相關(guān)行政處罰決定批準(zhǔn) 之前，《行政處罰決定審批表》就已經(jīng)通過法制核審和分局主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)了。既然行政處罰決定已被分局批準(zhǔn)了，那么下達(dá)相關(guān)告知、聽證程序就談不上依法保障行 政相對(duì)人的合法權(quán)益，因?yàn)椤疤幜P決定”已經(jīng)被“核審?fù)ㄟ^”了，當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利也就形同虛設(shè)。
因此，新的`《規(guī)定》要求在案卷制作中補(bǔ)增《行政處罰建議書》作用在于：其一，依法保障當(dāng)事人合法、正當(dāng)?shù)臋?quán)利;其二，進(jìn)一步完善和規(guī)范執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行的執(zhí)法程序。
二、制作流程
那么在案件調(diào)查結(jié)束后案卷的制作流程應(yīng)如何操作?筆者認(rèn)為應(yīng)按照下列順序操作：一、承辦人員制作《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》、《行政處罰建議書》，連同案 卷相關(guān)材料一并交與分局法制核審，法制核審?fù)戤吅蠼挥芍鞴芫珠L(zhǎng)審閱，并依據(jù)相關(guān)違法事實(shí)分別作出同意處罰建議或者銷案、不予行政處罰、移交其他行政機(jī)關(guān)、 移送司法機(jī)關(guān)等行政處罰建議處理意見;二、行政處罰建議通過后，由辦案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)的名義根據(jù)處罰建議對(duì)當(dāng)事人制發(fā)下達(dá)《行政處罰告知》或《聽證告知 書》相關(guān)執(zhí)法文書;當(dāng)事人依法放棄或履行了上述權(quán)利后，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)案件予以復(fù)核，制作《行政處罰決定審批表》、《行政處罰決定書草擬稿》一并交與法制 機(jī)構(gòu)核審，法制機(jī)構(gòu)核審?fù)戤吅筮f交主管局長(zhǎng)審閱，最后交與機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批;機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批處罰決定之后，辦案機(jī)構(gòu)制作《行政處罰決定書發(fā)文稿紙》提請(qǐng)機(jī)關(guān) 負(fù)責(zé)人簽發(fā)，法制機(jī)構(gòu)編排處罰決定書文號(hào)，由辦案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)名義對(duì)當(dāng)事人制發(fā)《行政處罰決定書》。
三、制作內(nèi)容
《行政處罰建議書》與《行政處罰決定書審批表》近似，但兩者在文書制作上應(yīng)有區(qū)別。兩者相同點(diǎn)為：都應(yīng)簡(jiǎn)述“當(dāng)事人”、“案件性質(zhì)”、“立案時(shí)間”，審批欄都有“辦案機(jī)構(gòu)意見”、“核審機(jī)構(gòu)意見”以及“局領(lǐng)導(dǎo)意見”;不同之處在于《行政處罰建議書》格式內(nèi)容描述為“當(dāng)事人的主要違法事實(shí)、擬作出行 政處罰建議的理由、依據(jù)及內(nèi)容”， 而《行政處罰決定審批表》格式內(nèi)容應(yīng)描述為“當(dāng)事人的主要違法事實(shí)、擬作出行政處罰決定的理由、依據(jù)及內(nèi)容”。制作時(shí)應(yīng)著重注意“建議”和“決定”的區(qū)別。
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