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食品安全監(jiān)管制度論文
食品安全監(jiān)管的國際經(jīng)驗與我國監(jiān)管機(jī)制的完善——一個比較分析視角下的文獻(xiàn)綜述
食品安全是當(dāng)前在全球范圍內(nèi)受到高度重視的公共安全問題，食品質(zhì)量與安全關(guān)系到人類的健康、社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。食品危害以及食源性疾病作為一個重要的全球性問題，一直倍受社會關(guān)注（周潔紅，錢峰燕，馬成武，2004）。為此，各國政府紛紛采用技術(shù)和法律的手段提高食品安全管理水平，對影響食品質(zhì)量安全的因素進(jìn)行有效監(jiān)控。目前各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如美國、加拿大、歐盟、日本等均已建立了較為完善的國家食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，從而保證了政府的監(jiān)管有力和高效，使消費者能享受到安全、衛(wèi)生的食品供應(yīng)。與此形成鮮明對比的是，我國的食品安全監(jiān)管制度與機(jī)制設(shè)計還存在諸多漏洞，在預(yù)防和監(jiān)管食品安全方面仍然力不從心。鑒于此，積極探索國際上最先進(jìn)的食品安全監(jiān)管模式，結(jié)合我國國情合理吸收其經(jīng)驗，不僅可以有效避免重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍，也可以提高我國的監(jiān)管效率，改善食品安全監(jiān)管的效率并完善相關(guān)的機(jī)制設(shè)計。
一、主要發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管模式與特點
發(fā)達(dá)國家如美國、歐盟和日本等都建立了相對完善的食品安全監(jiān)管體系，經(jīng)歷了多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對獨立的監(jiān)管模式，總結(jié)這些不同的監(jiān)管模式可以為我國食品安全監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計提供一些經(jīng)驗和參考，國內(nèi)外有很多學(xué)者對這一問題進(jìn)行了探討。如張月義、韓之俊、季任（2015)對美國、歐盟和日本的食品安全監(jiān)管機(jī)制從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、風(fēng)險管理、新問題應(yīng)對等各方面進(jìn)行了闡述。李剛（2015）結(jié)合我國國情分析了國外的食品安全監(jiān)管制度，認(rèn)為應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗實行食品安全的聯(lián)合監(jiān)管制度，建立中央政府和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。國家工商總局研究中心（2015）考察了英國、西班牙兩國針對食品安全方面的突發(fā)事件都規(guī)定了具體、明確的應(yīng)急機(jī)制，其經(jīng)驗值得借鑒。王兆華、雷家（2004）通過對國外主要發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體系研究，認(rèn)為應(yīng)采取漸進(jìn)和分級的模式，推進(jìn)中國食品工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系發(fā)展。
（一）美國的監(jiān)管模式
美國是多部門監(jiān)管模式的代表，美國聯(lián)邦及各州政府具有食品安全管理職能的機(jī)構(gòu)有20個之多，但其中具有食品安全法規(guī)執(zhí)法權(quán)的聯(lián)邦行政部門有5個：衛(wèi)生部的食品藥品管理局、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗局和動植物健康檢驗局、環(huán)境保護(hù)局、海關(guān)與邊境保護(hù)局。美國主要是按照食物的種類來劃分部門職能。這樣在對特定食品進(jìn)行監(jiān)管時實現(xiàn)了功能上的集中監(jiān)管（張月義，韓之俊，季任天，2015）。美國在保障食品安全方面有一個十分強(qiáng)大的體系，完備的法律法規(guī)和遍及全國的食品安全監(jiān)管體系以及應(yīng)對特殊領(lǐng)域的特殊做法（李先國，2011），在執(zhí)法上強(qiáng)調(diào)食品安全管理的公開性和透明（毛振斌，2015）。
在諸多制度設(shè)計中，美國的食品安全召回制度十分值得關(guān)注（Antle，2000；程言清，黃祖輝，2003）。通常來說，食品召回是在國家部門的監(jiān)督下，由生產(chǎn)商自愿執(zhí)行的，由法院強(qiáng)制執(zhí)行的情況很少見（Buzby，2015）。由于食品召回制度深入人心，美國消費者對食品安全還是頗有信心的。美國食品召回在兩種情況下發(fā)生，一種是企業(yè)得知產(chǎn)品存在缺陷，主動從市場上撤下食品；另一種是FDA強(qiáng)制要求企業(yè)召回缺陷食品（陳衛(wèi)康，駱樂，2015）。無論哪種情況，召回都是在FDA的監(jiān)督下進(jìn)行的，其在食品召回中發(fā)揮著關(guān)鍵作用（Valeeva，2000）。隨著這項制度的深入，食品召回有增加的趨勢,但這并不代表食品質(zhì)量在下降，而是說明人們對食品質(zhì)量有了更高的要求（Christophe，2015）。
（二）歐盟的監(jiān)管模式
歐盟的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)主要由歐盟食品安全局、歐盟食品與獸醫(yī)辦公室組成，這一系統(tǒng)是一個國際性的控制與監(jiān)督系統(tǒng)，可以對成員國的食品生產(chǎn)鏈中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督控制（Charlier，2015）。歐盟對食品安全的控制主要是建立完善的食品與食品鏈各環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，此外還制定了一系列食品安全規(guī)范，這些標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制遵守的（焦志倫，陳志卷，2015）。早在1980年歐盟就頒布實施了《歐盟食品安全衛(wèi)生制度》，2000年有頒布了《食品安全白-皮-書》，要求制定以控制“從農(nóng)田到餐桌”全過程為基礎(chǔ)的食品安全法規(guī)體系，從而將各類法規(guī)法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化（張志寬，2015）。在加強(qiáng)食品安全的預(yù)警也已經(jīng)成為歐盟食品安全領(lǐng)域的一條重要原則和風(fēng)險管理措施（Klaus，2015），只要認(rèn)為對人體健康有潛在的危害因素，就可以采取預(yù)警原則為基礎(chǔ)的保護(hù)措施，而不必等到充分科學(xué)數(shù)據(jù)的評估結(jié)論出來，這大大降低的風(fēng)險的發(fā)生概率。
英國保障食品安全的主要管理機(jī)構(gòu)是食品標(biāo)準(zhǔn)局，是監(jiān)督英國食品安全的獨立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全質(zhì)量的總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)（劉桂榮，2015）。食品標(biāo)準(zhǔn)局代表女王履行職能，并向議會報告工作。這種不掛靠任何政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，保證了它的獨立性和代表消費者的立場。食品標(biāo)準(zhǔn)局還設(shè)立了特別工作組，由該局首席執(zhí)行官掛帥，加強(qiáng)對食品鏈各環(huán)節(jié)的監(jiān)控。食品標(biāo)準(zhǔn)局制定了三條原則，即消費者第一、公開透明、公正獨立（張守文，2015）。英國食品安全監(jiān)管的一個重要特征是嚴(yán)格執(zhí)行食品追溯和召回制度。
德國對食品安全控制的特點是其健全的檢測體系（羅丹，2015）。德國的檢測機(jī)構(gòu)大部分為私營，政府只負(fù)責(zé)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理和批準(zhǔn)，而檢測機(jī)構(gòu)通過監(jiān)測站獨立進(jìn)行質(zhì)檢工作，并提交檢測報告（董娟，2011）。一直以來，德國政府實行的食品安全監(jiān)管以及食品企業(yè)自查和報告制度，成為德國保護(hù)消費者健康的決定性機(jī)制。德國的食品監(jiān)督歸各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負(fù)責(zé)執(zhí)行。法國是采取多環(huán)節(jié)保障食品安全的典型。由于近20年來連續(xù)不斷的食品危機(jī)令消費者產(chǎn)生恐慌，法國采取了一些新措施，從管理、生產(chǎn)、加工、銷售等方面來保證食品安全（陳蓉芳，李潔，2015）。
（三）加拿大的監(jiān)管模式
加拿大的食品安全監(jiān)管部分是農(nóng)業(yè)部食品檢查檢驗局，由這一部分集中負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)實施聯(lián)邦政府規(guī)定的所有食品的監(jiān)督、檢驗、植物保護(hù)和動物衛(wèi)生檢疫計劃，食品生產(chǎn)加工銷售過程中的日常監(jiān)督、抽樣檢驗和案件查處，食品安全法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并對有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督（李剛，2011）。該檢驗檢疫局也負(fù)責(zé)制定并管理食品檢驗、執(zhí)法、監(jiān)督及控制計劃，提出服務(wù)規(guī)范；發(fā)布緊急食品召回令，組織整個食品鏈的檢驗、檢測和監(jiān)督活動（周潔紅，2004）。另外，加拿大食品監(jiān)督署負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、產(chǎn)地檢查、動植物和食品及其包裝檢疫、藥殘監(jiān)控、加工設(shè)施檢查和標(biāo)簽檢查，真正實現(xiàn)了“從田頭到餐桌”的全程性管理。
（四）日本的監(jiān)管模式
日本的食品安全監(jiān)管與我國較為類似，也涉及多個部分，但是日本在保障食品安全方面尤為成功，其在2003年成立了食品安全委員會，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全事物的管理和風(fēng)險評估工作。該委員會是承擔(dān)食品安全風(fēng)險評估和協(xié)調(diào)職能的直屬內(nèi)閣的機(jī)構(gòu)，其主要職能是包括實施食品安全風(fēng)險評估，對風(fēng)險管理部門進(jìn)行政策指導(dǎo)與監(jiān)督，以及風(fēng)險信息溝通與公開（聞?wù)埽?003）。日本監(jiān)管體系最大的特點在于其完備的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和追溯體系（孫杭生，2015）。日本食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三層（楊明亮，錢輝，彭瑩，2004）。日本頒布實施的《食品安全基本法》確立了消費者至上、科學(xué)的風(fēng)險評估和從農(nóng)場到餐桌全程監(jiān)控的食品安全理念，要求在國內(nèi)和從國外進(jìn)口的食品供應(yīng)鏈的每一環(huán)節(jié)確保食品安全并允許預(yù)防性進(jìn)口禁運（施用海，2015）。
與此同時，日本也對所有農(nóng)產(chǎn)品實施可追溯管理，這一模式是通過其完備的法律體系實現(xiàn)的（胡定寰，2015）。日本農(nóng)業(yè)協(xié)下屬的各地農(nóng)戶，必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田所在地、使用的農(nóng)藥和肥料、使用次數(shù)、收獲和出售日期等信息。農(nóng)協(xié)收集這些信息，為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個“身份證”號碼，整理成數(shù)據(jù)庫并開設(shè)網(wǎng)頁供消費者查詢。日本絕大多數(shù)食品企業(yè)在食品生產(chǎn)和加工過程中都能做到嚴(yán)格自律，基本上布及整個食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，真正做到“從農(nóng)田到餐桌”的全過程、可追溯管理（王耀忠，2015）。
（五）韓國的食品安全監(jiān)管
韓國對食品安全的管理力度是十分強(qiáng)大的，其主要從以下四方面保障食品的安全供應(yīng)（王中亮，2015）。第一，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少行政管理扯皮現(xiàn)象。韓國政府成立了國家食品安全政策委員會來專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同監(jiān)管部門之間的工作，避免責(zé)任不清和互相扯皮。第二，加重對違法廠商的處罰力度，讓違法企業(yè)不敢輕易犯罪。韓國政府決定將制售有害食品行為定為“保健犯罪”，并且在《食品安全法》中規(guī)定，故意制造、銷售劣質(zhì)食品的人員將被處以一年以上有期徒刑；對國民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，有關(guān)責(zé)任人將被處以三年以上有期徒刑。第三，韓國政府還決定，衛(wèi)生監(jiān)管人員今后在完成驗收過程后要明確記錄本人的姓名，一旦其所驗收的食品發(fā)生安全問題就要惟其是問。此外，負(fù)責(zé)食品安全的地方政府部門今后也將按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對食物中的農(nóng)藥殘留量等一系列安全指標(biāo)等進(jìn)行量化評分，從而杜絕各地在食品安全標(biāo)準(zhǔn)上的寬嚴(yán)不一現(xiàn)象（黃怡，王廷麗，2015）。第四，設(shè)立舉報電話，任何人都可以向政府舉報食品安全問題，一旦被證實，舉報人可以獲得高額獎勵。
（六）小結(jié)
總結(jié)發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗可以得出以下三點結(jié)論。一是應(yīng)借鑒國外食品安全管理體制，盡快建立統(tǒng)一、高效的食品安全管理機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步調(diào)整食品安全監(jiān)管體制，理順和明晰各部門監(jiān)管職能（戴孝悌，陳紅英，2015）。在目前食品安全分段監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步壓縮監(jiān)管部門數(shù)量，合并監(jiān)管職能。按照“從田野到餐桌”的食物鏈再造食品安全管理流程，組建相對獨立的食品安全機(jī)構(gòu)，實行項目制與全流程管理模式，確保產(chǎn)品質(zhì)量可控性及責(zé)任的可追溯性（Daniel，1979；Jack，1984；Hobbs，2004）。二是食品安全監(jiān)管各部門必須各司其職、通力合作，嚴(yán)格依法辦事，共同編織更加嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。只有對問題食品產(chǎn)品始終保持高壓態(tài)勢，進(jìn)一步落實監(jiān)管措施，提高監(jiān)管的針對性、有效性，才能真正實現(xiàn)食品安全的有效監(jiān)管和全程監(jiān)管（Edward，2015）。三是應(yīng)該切實強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任。徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前食品安全事故中企業(yè)推諉、政府著急、群眾不滿意的被動局面。轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管企業(yè)的思路與模式，在充分保障企業(yè)合法權(quán)利基礎(chǔ)上，變包辦代替、保姆式管理為督促、監(jiān)督企業(yè)自覺履行生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)（Henson，2000），承擔(dān)社會責(zé)任。其中特別是要加大對違法企業(yè)的行政和刑事處罰力度，將保護(hù)所有企業(yè)的慣性思維調(diào)整到保護(hù)合法企業(yè)的正確思路上來，對違法企業(yè)必須嚴(yán)厲打擊。
二、不同國家對違法企業(yè)的處置方式
（一）美國
2015年8月美國發(fā)生因沙門氏菌污染而召回5.5億枚雞蛋的事件，國會法律委員會因此一致同意出臺新法案，加大處罰力度，特別是對明知故犯者的懲罰。新法加強(qiáng)對食品強(qiáng)制性檢驗，強(qiáng)調(diào)對問題食品召回的力度和速度，提高政府部門對違反食品安全法廠家的整頓力度以及對因食品引發(fā)疾病案例的及時觀察和長期追蹤等等（Andreas，2002；Linda，2011）。一旦該法獲得通過，對在食品、寵物食品和添加劑中造假的所有人員，將從法律上輕罪判罰，升級為重罪處罰。明知故犯的企業(yè)主管和個人，將被判處最高十年監(jiān)禁和不封頂數(shù)量的罰款。這項法律的重要之處在于，要求各級企業(yè)和管理者在所有食品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)里，都加強(qiáng)監(jiān)督和管理（Ching，2011），從進(jìn)料、制作到能否進(jìn)入流通領(lǐng)域，都必須負(fù)起責(zé)任。如果對自家生產(chǎn)的產(chǎn)品有疑問，但是仍然放任其進(jìn)入商業(yè)渠道，那么該企業(yè)不能逃避問責(zé)。
（二）德國
2015年底，德國西部北威州的養(yǎng)雞場首次發(fā)現(xiàn)飼料遭致癌物質(zhì)二惡英污染，其他州相繼發(fā)現(xiàn)受污染飼料。二惡英污染事件曝光后，為遏制污染擴(kuò)散，德國政府關(guān)閉的農(nóng)場數(shù)量約占全國農(nóng)場總數(shù)的百分之一。事態(tài)發(fā)生后追溯機(jī)制的啟動，讓違法企業(yè)很快浮出水面。按照歐盟及其成員國法律，企業(yè)和行業(yè)自律依然是維護(hù)食品安全的第一環(huán)（Mikael，2015），但法律的懲戒和威懾必不可少（冒乃和，劉波，2003）。對于這次二惡英事件中的肇事者，德國檢察部門提起刑事訴訟，同時受損農(nóng)場則擬提出民事賠償，數(shù)額可能高達(dá)每周4000萬至6000萬歐元，完全可能讓肇事者破產(chǎn)。
（三）法國
法國食品企業(yè)對于品牌形象歷來非常重視，因此在其產(chǎn)品出現(xiàn)食品安全問題時，大多數(shù)企業(yè)會在第一時間“自曝家丑”，同時以誠懇的態(tài)度提出解決問題的方法，以求得到公眾的諒解。法國幾乎每個省市都設(shè)有公共實驗室，公共實驗室作為公共機(jī)構(gòu)，不與任何企業(yè)存在聯(lián)系，這就可以保證其檢測結(jié)果的公正性（姚水瓊，2011）。而公共實驗室享受國家和省市的相關(guān)優(yōu)惠政策，在人才、設(shè)備等方面具有一定的優(yōu)勢，這也就可以保證其檢測結(jié)果的科學(xué)性。銷售部門對于保障食品安全的作用也是不言而喻的（徐躍成，陳燕，文永勤，2011）。巴黎超市的工作人員每天晚上關(guān)門前都會把第二天將要過期的食品扔掉。判斷食品是否過期的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是看標(biāo)簽上的保質(zhì)期，而一旦店內(nèi)有過期食品被檢查部門發(fā)現(xiàn)，商店就得關(guān)門。
（四）韓國
韓國在食品安全控制方面一直比較嚴(yán)格。2004年6月，韓國曝出了“垃圾餃子”風(fēng)波。幾家不法食品原料企業(yè)將本應(yīng)作為垃圾丟棄的蘿卜下腳料制成“垃圾餡”，交由11家知名食品企業(yè)大量生產(chǎn)和銷售速凍餃子和包子。事件曝光后，韓國《食品衛(wèi)生法》隨之修改，規(guī)定故意制造、銷售劣質(zhì)食品的人員將被處以一年以上有期徒刑；對國民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，有關(guān)責(zé)任人將被處以三年以上有期徒刑（康貞花，2015）。而一旦因制造或銷售有害食品被判刑者，10年內(nèi)將被禁止在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領(lǐng)域從事經(jīng)營活動，有時還附以高額罰款。
（五）巴西
奶制品是巴西食品監(jiān)管的一個重要領(lǐng)域。2015年8月，巴西東南部米納斯吉拉斯州的兩家牛奶生產(chǎn)廠在部分批次的牛奶中摻入一種溶液，以延長保質(zhì)期。消費者飲用這種牛奶后出現(xiàn)腹痛、腹瀉等現(xiàn)象。在接到投訴后，巴西有關(guān)方面拆除了工廠的生產(chǎn)設(shè)備，查封了庫存牛奶，并在市場上收繳這兩家工廠生產(chǎn)的牛奶。由于牛奶或奶粉來自全國不同地區(qū)，如果缺乏有效的原材料控制機(jī)制，企業(yè)收上來的奶可能就是已經(jīng)摻假的。為此巴西推出了一系列嚴(yán)打措施。生產(chǎn)未達(dá)標(biāo)產(chǎn)品的企業(yè)將受到處罰。如果是重犯，企業(yè)都將被處以與首次發(fā)現(xiàn)時數(shù)額相同的罰款，同時還要接受停產(chǎn)30天檢查、沒收不合格產(chǎn)品、收回已投放市場產(chǎn)品等一系列處罰。如再被查出，案件將直接進(jìn)入司法程序，企業(yè)法人將以食品造假罪被起訴。
（六）中國
與以上國家相比，我國在違法企業(yè)的處理方面相對不夠嚴(yán)格。我國滯后的危機(jī)管理機(jī)制和不嚴(yán)厲的懲處機(jī)制導(dǎo)致數(shù)次重大食品安全事故的發(fā)生，其不完善的地方主要表現(xiàn)在對不法個人和廠商的懲罰不夠,從而沒有能夠有效解決外部性的問題。根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，對不法食品生產(chǎn)經(jīng)營者最多罰款5萬元人民幣，這與其不法收入明顯不相稱，我國《刑法》規(guī)定對生產(chǎn)、銷售偽劣、有毒、有害食品按照銷售金額以及對社會造成的影響來進(jìn)行處罰，而事實上，制假售假者不會提供真實銷售金額，很多銷售過程沒有開銷售憑證，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)對銷售金額無法得知。這樣的處罰力度和賠償規(guī)定客觀上縱容了不法商人，不能有效打擊違法者，更不能對違法人員形成有效震懾（李先國，2011）。
三、我國食品安全監(jiān)管制度的研究
民以食為天，食以安為先。近年來，我國頻發(fā)的食品安全事故使得人們?nèi)諠u關(guān)注食品安全，對食品質(zhì)量的要求不斷提高。不斷爆發(fā)的食品安全事件使食品業(yè)的經(jīng)濟(jì)秩序?qū)覍沂艿教魬?zhàn)，也使食品產(chǎn)業(yè)鏈遭受了不同程度的創(chuàng)傷，食品安全問題已成為全社會日益關(guān)注的焦點。這些問題的出現(xiàn)引起了理論界和企業(yè)界眾多學(xué)者的關(guān)注和研究。
（一）關(guān)于食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的研究
王耀忠（2015）概括了我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，目前我國負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家食品藥品管理局、國家工商行政管理局、商務(wù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。另外，涉及食品安全監(jiān)管的部門還有國家環(huán)境保護(hù)總局、國家發(fā)展與改革委員會等。謝偉（2015）具體論述了我國從中央到地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置：在中央政府層面，組建了最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—－國家食品安全委員會。在地方政府層面，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)督管理工作。按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。
此外，我國學(xué)者對我國食品安全監(jiān)管模式通過不同的思路、利用不同的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了分析說明。李長健、張鋒（2015）以動態(tài)的社會契約理論探討了食品安全監(jiān)管制度從二元向三元過度的路徑的合理性，建議加入社會中間層作為安全監(jiān)管的提供者，以改革當(dāng)前食品安全監(jiān)管制度中的弊端。盧劍、孫勇、耿寧、徐春祥、張曉強(qiáng)（2015）探討我國食品安全監(jiān)管模式的時候，是從食品生產(chǎn)鏈條的各個階段分別進(jìn)行討論的，建議建立農(nóng)業(yè)投入品、食品初級農(nóng)產(chǎn)品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品、食品加工、食品流通監(jiān)管體系，并配合形成相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管模式。
（二）關(guān)于我國監(jiān)管制度存在困境與弊端的研究
我國學(xué)者對食品安全監(jiān)管制度的弊端分析及建議概括起來有以下四個方面。一是應(yīng)對食品安全新問題的能力有待提高，相關(guān)法律法規(guī)存在缺陷；二是法律之間有交叉，有些領(lǐng)域缺乏法律法規(guī)，有待進(jìn)一步完善；三是監(jiān)管部門的權(quán)力實施中存在問題，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在地方保護(hù)主義；四是缺乏風(fēng)險評估及預(yù)測機(jī)構(gòu)，食品監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)混亂（李路平平，汪洋，2015）。
崔卓蘭、宋慧宇（2015）對我國食品安全監(jiān)管制度存在的缺陷結(jié)合市場供求理論、公共選擇理論、信息不對稱以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行了分析，指出食品安全監(jiān)管方式應(yīng)該實行多元監(jiān)督、改善契約監(jiān)管方式和技術(shù)監(jiān)管方式。李長健、江曉華、王悅（2015）從經(jīng)濟(jì)法和行政法的角度對我國食品安全立法困境進(jìn)行了解讀，認(rèn)為造成我國食品安全監(jiān)管困境的是由立法漏洞、政府組織機(jī)構(gòu)混亂和傳統(tǒng)文化以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)共同作用的結(jié)果。劉亞平（2011）則從中國食品安全監(jiān)管的實踐出發(fā)，從抽檢制度、追責(zé)制度、運動式整治方面闡述了我國食品安全監(jiān)管的困境并對應(yīng)提出建議。詹承豫（2015）則將食品安全監(jiān)管體制放在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大背景下分析了監(jiān)管體系中存在的五大矛盾，涵蓋了整治、經(jīng)濟(jì)文化等各個方面，并據(jù)此提出中國政府的對應(yīng)策略，也有學(xué)者從信息傳遞（施晟，周德翼，汪普慶，2015）、質(zhì)量認(rèn)證（王志剛，2015，2015；周潔紅，葉俊燾，2015；鄭風(fēng)田，2003）等方面對完善食品安全監(jiān)管提供了思路。王耀忠（2015）則認(rèn)為我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂。一方面食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；另一方面食品標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)等多種標(biāo)準(zhǔn)。同時具體的監(jiān)管事務(wù)分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、出入境檢驗檢疫局、進(jìn)出口食品安全局負(fù)責(zé)。結(jié)果是監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，失去了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。
四、完善我國食品安全監(jiān)管機(jī)制的研究
發(fā)達(dá)國家在食品安全監(jiān)管方面積累了很多有效的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對完善我國的食品安全監(jiān)管制度提高了有用參考。但是學(xué)者對發(fā)達(dá)國家的研究相對零碎和不夠系統(tǒng)化，不能從整體上對食品安全監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行宏觀把握。在總結(jié)和梳理學(xué)者思路和建議的基礎(chǔ)上，我認(rèn)為應(yīng)該在以下三個方面進(jìn)行積極探索和有效創(chuàng)新，從而完善我國的食品監(jiān)管機(jī)制。
（一）理念創(chuàng)新——風(fēng)險交流與風(fēng)險管理
風(fēng)險交流是食品安全管理的重要鏈條，其功能是“讓公眾了解風(fēng)險管理如何進(jìn)行以避免公眾恐慌”。有關(guān)風(fēng)險交流的研究主要集中在對交換信息的性質(zhì)、數(shù)量、意義以及風(fēng)險管理等問題的探討。Covello( 1992)認(rèn)為風(fēng)險交流是利益團(tuán)體之間有關(guān)風(fēng)險的本質(zhì)、重要性或控制等相關(guān)信息的交換過程。Williams和Olaniran（1998）把風(fēng)險交流定義為關(guān)于風(fēng)險本質(zhì)、影響、控制與其他相關(guān)信息的意見交換過程。關(guān)于風(fēng)險交流的范圍，Seeger（2001)認(rèn)為應(yīng)該涵蓋三個階段，即危機(jī)前、危機(jī)時期以及危機(jī)后，但是他強(qiáng)調(diào)重點應(yīng)放在危機(jī)前的預(yù)防工作上。國內(nèi)對風(fēng)險交流的研究則起步較晚，目前主要有郭小平、秦志希（2015）對媒體責(zé)任及傳播策略的研究，林愛珺、吳轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)（2015）對公眾認(rèn)知的研究，溫志強(qiáng)（2015）對政府應(yīng)急管理的研究等。
目前風(fēng)險交流的模式可以分為四種：（一）贏得信任模式。信任是一切溝通的基礎(chǔ)，任何一項交流都會對信任產(chǎn)生影響，不是在加強(qiáng)，就是在削弱。（二）雙向?qū)Φ葴贤Ｊ�。風(fēng)險交流是一個特殊的溝通過程，雖然學(xué)者們都強(qiáng)調(diào)這一過程應(yīng)該是一個雙方相互作用的過程，但事實上，對于眾多的風(fēng)險事件，尤其是公共性的風(fēng)險事件，處于溝通雙方的主體地位很難等同。（三）憤怒管理與提前預(yù)警模式。這種方法對于理清公眾要求、明確短期溝通目標(biāo)、指導(dǎo)創(chuàng)作溝通重點信息有重要意義。（四）信息突顯模式。這一模式可以采取的手段有主動發(fā)布信息、組織記者采訪、組織專家解答和組織主流媒體培訓(xùn)等。雖然以上四種模式各有優(yōu)點，但針對我國國情，我們主張采用政府風(fēng)險交流的“民-主范式”。風(fēng)險交流應(yīng)是多元的、民-主的與參與的（Natalia，2000）。不僅施政于民、全面告知風(fēng)險，更問政于民，在事件應(yīng)對與處置中，真正強(qiáng)調(diào)民眾的建言獻(xiàn)策，尊重公眾的知情權(quán)。而公眾應(yīng)由“被動公眾”變化為“主動公眾”，主動尋求健康信息、主動提供風(fēng)險信息和志愿開展互助溝通等。
（二）機(jī)制創(chuàng)新——加強(qiáng)食品安全供應(yīng)鏈管理
食品質(zhì)量安全涉及到食品的生產(chǎn)、加工、儲存和銷售。整個食品供應(yīng)鏈中的交易主體、交易對象繁多，任何一個參與者的行為都會影響到農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量（江濤，黃沛，2011；王海萍，2015）。隨著消費者收入水平提高，食品安全知識普及，食品生產(chǎn)企業(yè)對食品供應(yīng)鏈的管理亟待加強(qiáng)，以保證上游原料供應(yīng)和下游銷售渠道暢通（何坪華，凌遠(yuǎn)云，周德翼，2015）。國內(nèi)外有很多關(guān)于利用供應(yīng)鏈管理研究食品安全監(jiān)管問題的文獻(xiàn)，如Hennessy（2001）等分析了食品供給鏈中食品質(zhì)量與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系問題，Vetter（2002）等論述了在安全食品的供給中食品產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量的作用及機(jī)制。供應(yīng)鏈管理的核心思想是廣泛引入和利用各種社會資源和力量，改“末端治理，為源頭控制”，對從田間到餐桌!的整個食品供應(yīng)鏈進(jìn)行綜合管理。
魏畢琴（2011）從微觀層面對農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上的各主體行為進(jìn)行分析，提出了促使由超市主導(dǎo)的生鮮農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上各主體共生關(guān)系形成的路徑。黃桂紅，饒志偉（2011）通過對供應(yīng)鏈需求、供給和制造三方面不確定性的來源進(jìn)行分析，給出了相應(yīng)的預(yù)防策略。王化峰（2011）通過對農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈管理必要性研究，剖析了農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈淺加工、中加工、深加工三種模式及其特點，提出加強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈管理的建議。
李寧（2011）通過對國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理尚處于摸索階段，無論在管理上、發(fā)展模式上還是技術(shù)上都存在著很多問題，研究了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈集成化發(fā)展模式問題。魯麗麗，鄭紅玲（2011）通過廣西香蕉所面臨的困境出發(fā)，認(rèn)為要從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷問題，需要盡快構(gòu)建供應(yīng)鏈。鄭素芳，張岳恒（2011）和李艷芬（2011）等也對具體農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈進(jìn)行了相關(guān)分析。朱艷新、黃紅梅（2011）認(rèn)為在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中，物流能力的大小，都直接決定著農(nóng)產(chǎn)品流通的規(guī)模和速度，建議積極構(gòu)建我國農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈并對供應(yīng)鏈模式進(jìn)行創(chuàng)新。
（三）制度創(chuàng)新——建立第三方監(jiān)管體系
參照國際成熟經(jīng)驗，獨立的第三方檢測不僅可以彌補(bǔ)政府檢測力量的不足，也有助于提高質(zhì)量檢測工作的效率，是我國食品安全監(jiān)管體制改革進(jìn)程中可資借鑒的一種制度選擇。所謂第三方檢測，是指由國家指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)作為獨立第三方，對食品生產(chǎn)從原料到成品各個環(huán)節(jié)進(jìn)行公證檢驗，確保產(chǎn)品質(zhì)量的一種制度安排（周清杰，徐菲菲，2015）。近些年來，歐美先進(jìn)國家在實行由“農(nóng)田到餐桌”的食品質(zhì)量監(jiān)管中，探索設(shè)立第三方檢驗檢測成為一個明顯的趨勢（趙雅玲，2011；高秦偉，2011；薛慶根，2015）。例如，美國的食品被公認(rèn)為是最安全的，美國的監(jiān)管者很早就采取第三方檢測，將常規(guī)性檢測工作交給其認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)或各州的獨立檢驗中心或?qū)嶒炇遥?fù)責(zé)監(jiān)督第三方“循規(guī)蹈矩”。
有學(xué)者從動態(tài)社會契約理論論證了第三種力量參與對食品安全監(jiān)管的理論基礎(chǔ)（苗建萍，熊梓杰，2015）。要構(gòu)建我國的第三方檢測體系，必須從現(xiàn)有社會資源中得到強(qiáng)有力的支持，特別是要發(fā)揮公眾的作用（阮興文，2015）。公眾參與食品安全監(jiān)管，是彌補(bǔ)政府失靈的客觀需要。目前我國有一大批與食品科學(xué)相關(guān)的國家級研究機(jī)構(gòu)和高等院校，還有一些實力雄厚的專業(yè)企業(yè)。這些優(yōu)秀的專業(yè)資源將成為有效彌補(bǔ)我國政府資源不足，提高食品質(zhì)量檢測效率的可行選擇，為國民的食品消費提供可靠的技術(shù)支持和制度保障。為確保第三方檢測機(jī)構(gòu)的社會公信力，這些機(jī)構(gòu)需要接受來自政府、行業(yè)協(xié)會以及市場的嚴(yán)格監(jiān)督。政府是食品安全的最高監(jiān)管者，因此，對于第三方檢測機(jī)構(gòu)來說，要取得社會和市場對其檢測結(jié)果的認(rèn)可，必須獲得政府的許可。有了政府對其出具檢測報告的認(rèn)可，才能使第三方機(jī)構(gòu)獲得其生存、發(fā)展必要的社會權(quán)威性保障。
浙江省食品安全監(jiān)管體制問題分析
一、食品安全監(jiān)管是個多層次、多部門的系統(tǒng)性問題
食品安全是一項系統(tǒng)工程，涉及28個單位協(xié)作管理，食品安全監(jiān)管問題是多層次的問題。第一層面是解決多頭執(zhí)法和邊緣執(zhí)法的問題；第二層面是落實技術(shù)監(jiān)管責(zé)任；第三層次是落實行業(yè)管理責(zé)任；第四層面是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、司法銜接、責(zé)任追究的問題；第五層面是提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)的問題；第六層面是普及知識、創(chuàng)造良好的法制環(huán)境；第七層面是夯實基礎(chǔ)、群防群治的問題。第八層面是政治權(quán)力體制、民-主法治環(huán)境的問題。部分食品監(jiān)管環(huán)節(jié)職責(zé)的合并，僅解決第一層面的淺層問題，沒有解決更多的深層問題，食品安全問題依然難解決。
（一）多頭執(zhí)法相對整合，仍存在多個部門執(zhí)法現(xiàn)象。食品從田頭到餐桌，以及進(jìn)出口食品，涉及藥監(jiān)的餐飲監(jiān)管、工商的食品流通監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)的食品生產(chǎn)監(jiān)管（食品包裝材料、容器等相關(guān)產(chǎn)品仍由質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管）、農(nóng)林的種植養(yǎng)殖監(jiān)管、檢驗檢疫局的進(jìn)出口食品監(jiān)管、城-管的食品流動攤販監(jiān)管，以及衛(wèi)生的餐具集中消毒單位的監(jiān)管，主要執(zhí)法部門共7個。地方政府比中央政府復(fù)雜，即便將來政府改革，工商的食品流通監(jiān)管和質(zhì)監(jiān)的食品生產(chǎn)監(jiān)管，整合到藥監(jiān)局管理，仍有5－6個部門執(zhí)法監(jiān)管，只要一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，影響產(chǎn)業(yè)鏈安全，仍舊需要綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督。
（二）食品廣告執(zhí)法、標(biāo)簽印刷品執(zhí)法是食品安全的邊緣執(zhí)法。工商部門負(fù)責(zé)食品違法廣告監(jiān)測和處罰。文化廣電新聞出版部門負(fù)責(zé)食品標(biāo)簽、包裝印刷業(yè)的監(jiān)管和整治工作。例如：上海查處的白酒假冒案件，印刷產(chǎn)品價值260萬，涉及溫州蒼南印刷。
（三）技術(shù)監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對食品的安全風(fēng)險進(jìn)行評估和食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的制定；衛(wèi)生部門的疾病預(yù)防控制中心承擔(dān)疑似食物中毒事故的流行病學(xué)調(diào)查和現(xiàn)場衛(wèi)生學(xué)處置，并定性是否食物中毒、確認(rèn)中毒人數(shù)、出具事故原因報告，指導(dǎo)下階段工作，只有疾控中心才具認(rèn)定中毒法定資格。衛(wèi)生部下發(fā)文件，要求衛(wèi)生疾病預(yù)防控制中心承擔(dān)職能，目前，省市縣三級都沒有理順和落實。
（四）提升食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是做好執(zhí)法監(jiān)管的基礎(chǔ)，需協(xié)有關(guān)部門出臺長期政策，予以引導(dǎo)。雖然商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部，但仍需承擔(dān)制定并組織實施以“菜籃子”主要商品為重點的食品安全政策、行業(yè)指導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)。例如：某區(qū)政府區(qū)屬10菜市場內(nèi)部監(jiān)管和農(nóng)村菜市場的改造。區(qū)建設(shè)局負(fù)責(zé)建筑工地食堂及工人集體用餐場所的環(huán)境和衛(wèi)生設(shè)施等的內(nèi)部管理,開展建筑工地食品安全的宣傳教育。區(qū)供銷社指導(dǎo)供銷社下屬企業(yè)做好食品的經(jīng)營管理，做好農(nóng)資流通經(jīng)營單位的行業(yè)管理。區(qū)教育局負(fù)責(zé)學(xué)校食品安全內(nèi)部管理和食品安全意識教育工作，會同有關(guān)部門建立和完善學(xué)校突發(fā)性食品安全事故的應(yīng)急處理機(jī)制。
（五）執(zhí)法監(jiān)督、司法銜接、責(zé)任追究、財政保障是做好食品安全的保障。區(qū)監(jiān)察局監(jiān)督相關(guān)部門及其工作人員執(zhí)行食品安全法律、法規(guī)的情況，參與重大食品安全事故的調(diào)查處理和督辦，對負(fù)有責(zé)任的單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究。區(qū)公安分局查處在食品安全行政執(zhí)法過程中發(fā)生的妨礙公務(wù)或其他違法犯罪行為；受理行政執(zhí)法部門移送的食品安全違法案件的偵查，依法嚴(yán)懲危害嚴(yán)重的犯罪分子，區(qū)法制辦監(jiān)督檢查食品安全執(zhí)法單位的依法行政工作。區(qū)財政局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作及食品放心工程經(jīng)費保障。目前，執(zhí)法監(jiān)督、司法銜接、責(zé)任追究都沒落實到位，導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管失職常見。例如：公安偵查嘉興死豬非法收購案件，兩個犯罪團(tuán)伙被判無期徒刑，震懾了犯罪，杜絕了非法收購鏈條，同時，農(nóng)林部門無害化處理死豬未執(zhí)行到位，導(dǎo)致養(yǎng)殖戶大量拋死豬到黃浦江。
（六）產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)，科技推廣是解決食品安全根本性措施。發(fā)展和改革局貫徹實施食品行業(yè)發(fā)展政策�？萍季重�(fù)責(zé)食品安全先進(jìn)科技成果應(yīng)用與推廣。環(huán)保局對初級農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地大氣、水質(zhì)、土壤等環(huán)境要素的監(jiān)督性監(jiān)測，落實食品產(chǎn)地退出機(jī)制，等等。目前，食品產(chǎn)業(yè)低、小、散的局面沒有根本改變，導(dǎo)致監(jiān)管難、取締難，例如：各地食品無證黑作坊、無證小餐飲數(shù)量已經(jīng)超過有證經(jīng)營單位，寧波某地區(qū)試點綜合執(zhí)法也難取締；食品原料的污染，例如：海產(chǎn)品、大米的重金屬超標(biāo)源于海水和土壤的污染。
（七）廣泛宣傳，弘揚誠信，營造氛圍是創(chuàng)造食品安全法治環(huán)境的長久之計，需長期組織開展工作。區(qū)委宣傳部組織新聞單位做好食品安全宣傳報道和輿-論監(jiān)督，指導(dǎo)全區(qū)有關(guān)新聞單位開展食品安全重大事件的報道。區(qū)文化廣電新聞出版局做好食品安全的宣傳教育和新聞發(fā)布工作。工商局建立誠信共享平臺，落實獎懲機(jī)制，促誠信。不僅要組織所有成員單位、社會各界做好食品安全宣傳工作，營造人人參與監(jiān)管的局面。
（八）落實基層政府、基層組織的職責(zé)是食品安全監(jiān)管基石，需長期指導(dǎo)和督促。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）根據(jù)法律和國務(wù)院加強(qiáng)食品工作決定的規(guī)定，做好食品安全隱患排查、信息報告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育等工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、街道辦事處要與各行政管理派出機(jī)構(gòu)密切協(xié)作，形成分區(qū)劃片、包干負(fù)責(zé)的食品安全工作責(zé)任網(wǎng)。縣級食安辦可以在村（社區(qū)）聘請食品安全群眾監(jiān)督員，村（居）委員會基層組織開展食品安全宣傳普及工作，應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合監(jiān)管部門開展監(jiān)督檢查，及時報告本村（社區(qū)）的食品安全違法情況。這需要長期的督促、指導(dǎo)和考評。
（九）18年輪回改革表明，食品安全監(jiān)管體制改革不是簡單的加減法，仍需食安辦長期協(xié)調(diào)和督促。1995年10月30日《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》頒布實施，衛(wèi)生部門向食品生產(chǎn)加工、食品流通（副食店）、餐飲服務(wù)發(fā)衛(wèi)生許可證和統(tǒng)一監(jiān)管，無力監(jiān)管，問題很多。2002年機(jī)構(gòu)改革，質(zhì)監(jiān)局接管食品生產(chǎn)加工企業(yè)，并實行QS許可和監(jiān)管；工商部門接管食品流通環(huán)節(jié)；衛(wèi)生部門保留餐飲監(jiān)管職責(zé)，同時仍舊發(fā)放食品生產(chǎn)、食品流通的衛(wèi)生許可證，基本形成分段監(jiān)管的格局。2015年6月1日《食品安全法》頒布再次確認(rèn)分段監(jiān)管原則，各監(jiān)管環(huán)節(jié)分別發(fā)放餐飲服務(wù)、食品流通、食品生產(chǎn)許可證，各自監(jiān)管；2015年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，再次否定分段監(jiān)管原則，將食品生產(chǎn)加工、食品流通（副食店）、餐飲服務(wù)統(tǒng)一到食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管�；仡櫴称钒踩谋O(jiān)管歷程，18年監(jiān)管機(jī)制的分分合合，沒有改變食品安全問題，甚至問題越來越突出，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管并非簡單的監(jiān)管機(jī)構(gòu)加減法能夠改變，而是需要政府實體化的食安辦組織、協(xié)調(diào)、督促解決上述第二、第三……更深層次的問題。
二、當(dāng)前我省食品安全綜合監(jiān)督體制的現(xiàn)狀及問題
2011年各級政府機(jī)構(gòu)改革前，各地藥監(jiān)系統(tǒng)只承擔(dān)藥械監(jiān)管和食品綜合協(xié)調(diào)監(jiān)察職能（食安辦），機(jī)構(gòu)改革至今，全省各地有半數(shù)的市級縣級藥監(jiān)局承擔(dān)了餐飲監(jiān)管職能，部分藥監(jiān)局將食安辦職能移交衛(wèi)生局，部分仍掛靠在食品藥品監(jiān)管局，2012年7月26日省編辦《關(guān)于調(diào)整省食品安全委員會辦公室的通知》（浙編辦（2012）70號），省政府副秘書長兼職省食安辦主任，由省衛(wèi)生廳長兼職，省藥監(jiān)局長兼常務(wù)副主任，設(shè)立專職副主任一名。例如：寧波市編委辦于2015年2月6日印發(fā)了寧波市食安辦的設(shè)置文件。目前，各市、各縣區(qū)政府對于如何改革食安辦，持觀望態(tài)度。食安辦仍掛靠在藥監(jiān)局，使得應(yīng)有效能無力發(fā)揮。
1．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級政府授權(quán)食安辦的工作難以有效落實。各級政府領(lǐng)導(dǎo)抓本地食品安全工作，都喜歡抓牽頭單位食安辦，食安辦協(xié)調(diào)、監(jiān)督各職能局是項得罪人的工作，目前各級藥監(jiān)局長、副局長都兼職食安辦主任、副主任職務(wù)。由于許多正、副局長不懂各部門的業(yè)務(wù)，更不愿從事此項得罪人的工作，而是將此項工作交給本局的內(nèi)設(shè)處室（科室）承擔(dān)，常將工作推卸給處長或科長，實際上，政府食品安全工作是藥監(jiān)局的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察處在牽頭負(fù)責(zé)，各縣（市）區(qū)政府的食品安全工作是藥監(jiān)局的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科在牽頭負(fù)責(zé)，因此，這種“小馬拉大車”的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督模式是毫無執(zhí)行力，監(jiān)督、協(xié)調(diào)很難落實，很難取得實效，難解決實質(zhì)性、根本性的食品安全監(jiān)管問題，必須有個頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)（政府常設(shè)的獨立食安辦），代表各級政府自上而下，公正監(jiān)督各職能局和下級政府。例如：2015年2月底的浙江省某市鮮奶事件，由于沒有合理定位食安辦職能，不能依法行政，不清楚執(zhí)法抽檢、風(fēng)險檢測抽檢與評價性抽檢的區(qū)別，沒有依法依規(guī)發(fā)布信息，引發(fā)各級媒體轉(zhuǎn)載，引起市領(lǐng)導(dǎo)批字，企業(yè)信譽受損等連鎖反應(yīng)。
2．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級政府給食安辦人、財、物難以有效落實到位。藥監(jiān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)人共識：食安辦工作是替政府領(lǐng)導(dǎo)做的，不做、少做是看不見的，失職是追究政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；餐飲等具體執(zhí)法失職，出現(xiàn)食物中毒，是本局的直接職責(zé)，要追究本單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。由于餐飲副食店監(jiān)管的監(jiān)管對象面廣量大，且普遍違法，容易出現(xiàn)食物中毒事件，在當(dāng)前“人海戰(zhàn)術(shù)”“人盯人”傳統(tǒng)監(jiān)管思路下，其人員、經(jīng)費永遠(yuǎn)是不夠，也永遠(yuǎn)是管不好的。當(dāng)藥監(jiān)承擔(dān)食安辦職能，局長們都會想辦法將食安辦的人員、經(jīng)費等資源，以借用、借調(diào)等各種形式，挪用至藥監(jiān)工作，某市的11個縣市區(qū)食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科2－3人減少至1－2人。另一面，食安辦沒有獨立賬戶，縣市區(qū)食安辦專項經(jīng)費被挪用至藥品和餐飲監(jiān)管，造成其他單位意見非常大，損害食安辦的協(xié)調(diào)權(quán)威，影響各部門互相配合運行機(jī)制，降低了各級政府食品監(jiān)管的整體成效。
3．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級政府協(xié)調(diào)食品安全工作的權(quán)威性和公正性得不到保證，無法實現(xiàn)對執(zhí)法局和下級政府的客觀考評。食安辦履行綜合、協(xié)調(diào)、考評、監(jiān)督，要公正界定各部門監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格追究各監(jiān)管部門失職責(zé)任。食安辦設(shè)在藥監(jiān)局，存在下列矛盾：一是即便部份分段監(jiān)管合并，實際監(jiān)管中仍有許多爭議，例如：農(nóng)林局在流通銷售環(huán)節(jié)抽檢到不合格農(nóng)產(chǎn)品，移交藥監(jiān)局處理，而藥監(jiān)局認(rèn)為只負(fù)責(zé)處罰銷售農(nóng)產(chǎn)品市場主體和企業(yè)。食安辦掛設(shè)藥監(jiān)局必將有利藥監(jiān)的界定，可能導(dǎo)致其他部門不予執(zhí)行。二是藥監(jiān)局通過食安辦，以考核等名義，將學(xué)校、建筑工地食堂監(jiān)管全部責(zé)任都推卸給行業(yè)主管局、行政主管局，例如：建設(shè)局檢查建筑工地，不出現(xiàn)食品安全問題；教育局檢查學(xué)校不出現(xiàn)食品安全問題，承擔(dān)全部監(jiān)管責(zé)任。隱匿藥監(jiān)局對上述單位承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，其他部門只是行業(yè)管理責(zé)任。三是食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)局，藥監(jiān)局既是“運動員”，又是“裁判員”，不能實現(xiàn)權(quán)力的制衡和制約，掛設(shè)在藥監(jiān)局的食安辦如何客觀公正考評同級的藥監(jiān)局，還如何考評食安委其他成員單位。四是各級食安辦放在藥監(jiān)局、衛(wèi)生局，無力做督查工作，監(jiān)督其他部門履行職責(zé)，基層食安辦被-迫做些宣傳、匯報、總結(jié)、簡報、整治、信息發(fā)布等常規(guī)綜合工作。五是食安辦既要代表政府迎接上級考核，又要考評下級政府，藥監(jiān)局通過食安辦，將本局的小餐飲整治、無證餐飲整治等工作，推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道無權(quán)無法落實，只能求助藥監(jiān)等駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)完成，被-迫拿出額外的經(jīng)費獎勵或補(bǔ)助藥監(jiān)等派出機(jī)構(gòu)人員，既造成腐-敗，又做不好工作。六是藥品從生產(chǎn)到銷售是藥監(jiān)局獨家全程監(jiān)管，工商負(fù)責(zé)打擊違法廣告、衛(wèi)生局負(fù)責(zé)行業(yè)管理醫(yī)院，協(xié)助管理，由于食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)局，有些縣市區(qū)藥監(jiān)局借助食安辦機(jī)構(gòu)，將藥品監(jiān)管納入到食品安全委員會，成立食品藥品安全委員會，以食安辦名義，通過工作部署和考核等方式，將藥品監(jiān)管職責(zé)推給工商、衛(wèi)生、公安等承擔(dān)次要職責(zé)或協(xié)管職責(zé)、行業(yè)管理責(zé)任的部門，還推卸給無執(zhí)法權(quán)的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員既不懂業(yè)務(wù)，也無執(zhí)法資格，被-迫到藥店簽字，偽造巡查記錄，再到藥監(jiān)局復(fù)印資料，再讓藥監(jiān)局檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道藥品監(jiān)管臺帳，例如：浙江某市所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都創(chuàng)建藥品安全示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所有村（社區(qū)）都是藥品安全示范單位，都寫6本藥品管理臺帳，各地藥監(jiān)局被-迫拿出資金撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獎勵給做臺帳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人，食安辦成為藥監(jiān)局轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的工具。
4．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級政府領(lǐng)導(dǎo)指揮、協(xié)調(diào)、督查的政令難以暢通。食品安全委員會涉及二十幾個部門，既有食品監(jiān)管的執(zhí)法部門，也有食品行業(yè)管理和主管部門等等，涉及政府分管領(lǐng)導(dǎo)很多�？陀^而言，分管衛(wèi)生、藥監(jiān)的政府分管領(lǐng)導(dǎo)很難協(xié)調(diào)、指揮其他監(jiān)管部門的工作，因為這些部門的分管領(lǐng)導(dǎo)比分管藥監(jiān)、衛(wèi)生的政府領(lǐng)導(dǎo)更為強(qiáng)勢，所以強(qiáng)化各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門食品監(jiān)管工作，必須要求各級政府常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)分管食安辦，常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)能夠協(xié)調(diào)其他領(lǐng)導(dǎo)分管的部門，同時，常設(shè)機(jī)構(gòu)食安辦的地位也得到提高，更能有效協(xié)調(diào)其他職能局。例如：政府常務(wù)副職協(xié)調(diào)解決寧波全市食物中毒放任不管和職能不清等問題，能督促第二、三、四層次部門責(zé)任的落實。省食安辦由浙江省常務(wù)副分管，各地政府也應(yīng)如此安排。
5．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，不利于藥監(jiān)、衛(wèi)生系統(tǒng)的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。一是食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)局，藥監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)兼職食安辦主任后，屬于藥監(jiān)局本局的事情，應(yīng)由局辦起草印發(fā)文件的事情，局領(lǐng)導(dǎo)為了分解或推卸責(zé)任給其他其他單位，要求食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科起草，并食安辦名義發(fā)文件，將責(zé)任推卸給其他部門，造成其他部門人員的怨言和不執(zhí)行，食安辦工作人員假如不能執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)錯誤決策，會被穿小鞋。例如：小餐飲食品安全整治，屬于藥監(jiān)局的職責(zé)，有些領(lǐng)導(dǎo)就想讓食安辦起草文件，推責(zé)給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治，最終街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)還得求助藥監(jiān)局幫助，只是兜了一個圈子，藥監(jiān)卸掉責(zé)任，街道成責(zé)任主體。二是食安辦要求監(jiān)管職能單位上報總結(jié)、資料，是督促局辦公室上報資料，藥監(jiān)局辦推卸責(zé)任，要求職能科室各自直接上報至食品協(xié)調(diào)督查科，尤其是工商、質(zhì)監(jiān)局將食品監(jiān)管職責(zé)劃歸藥監(jiān)局后，藥監(jiān)局辦推卸責(zé)任，要求內(nèi)設(shè)的餐飲、食品流通、食品生產(chǎn)科室將各環(huán)節(jié)監(jiān)管材料上報承擔(dān)食安辦職責(zé)的處室，造成承擔(dān)食安辦的處室與局辦職責(zé)不清和混雜，工作推諉影響同事之間感情。三是基層藥監(jiān)局長還要求食安辦人員參與餐飲、副食店監(jiān)管的集中檢查，造成食安辦工作人員沒有精力做本職工作，不參加檢查，被領(lǐng)導(dǎo)穿小鞋。四是食安辦對各部門下達(dá)監(jiān)管任務(wù)和考核指標(biāo)時，給藥監(jiān)局的任務(wù)較重時，產(chǎn)生同事之間矛盾。五是承擔(dān)食安辦職能的科室以食安辦名義考核藥監(jiān)局工作，藥監(jiān)局又以黨組名義考核承擔(dān)食安辦職能的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科，造成考核效力對沖和抵消。六是承擔(dān)食安辦職能處室工作人員，不嚴(yán)格考評是失職，工作認(rèn)真嚴(yán)格考評，反而得罪全局同志，不但在該局民-主評議中受到排擠，更別指望提拔重用，誰還愿意從事食安辦的具體工作，誰會認(rèn)真嚴(yán)格抓工作落實。
6．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，不利于食安辦隊伍建設(shè)和積極履職。食安辦設(shè)在藥監(jiān)局，由藥監(jiān)局局長兼職食安辦主任，分管副局長兼職食安辦副主任，主持日常工作。在此種機(jī)構(gòu)設(shè)置下，食安辦沒有獨立的黨組機(jī)構(gòu)和財務(wù)，食安辦內(nèi)設(shè)處室人事安排，負(fù)責(zé)人的任命、提拔或向外推薦干部，實際都是由藥監(jiān)局的黨委討論決定，基于局辦公室有人事權(quán)和財務(wù)權(quán)，餐飲、副食店、食品生產(chǎn)加工企業(yè)監(jiān)管、藥品監(jiān)管有審批、許可、處罰等實權(quán)，而且兩支隊伍龐大，無論是利益引導(dǎo)，還是干部民-主測評，都輪不到食安辦的工作人員，食安辦工作人員成績再出色、能力再強(qiáng)，在藥監(jiān)局必然被邊緣化，沒人愿意繼續(xù)積極從事此項工作。由于食安辦（食品協(xié)調(diào)監(jiān)察處、科）既無實權(quán)，又無前途和地位，工作認(rèn)真得罪同事和領(lǐng)導(dǎo)，整天處理公文、文字綜合和編寫匯報材料和領(lǐng)導(dǎo)講話稿，工作性質(zhì)類似政府辦公室或紀(jì)委監(jiān)察局，近年基層食安辦工作人員超2分之1主動調(diào)離食品安全綜合協(xié)調(diào)崗位或藥監(jiān)局，離開的許多人員還是優(yōu)秀骨干，甚至是組建食安辦的政府綜合部門來的優(yōu)秀干部，剩下干部都沒有積極性，食品協(xié)調(diào)科室在“上有政府領(lǐng)導(dǎo)政績壓力，下有百姓強(qiáng)烈呼吁監(jiān)督，中有各職能局互相推諉，旁有藥監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)同事壓制”的工作環(huán)境中。食安辦不能發(fā)揮職能，最終損害政府領(lǐng)導(dǎo)政績。
7．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，不利于改革后藥監(jiān)系統(tǒng)工作的落實。首先，當(dāng)食安辦掛靠藥監(jiān)局，食安辦無力監(jiān)督藥監(jiān)局履行餐飲、副食店、食品生產(chǎn)加工的監(jiān)管職能，督促衛(wèi)生局履行餐具集中消毒監(jiān)管和食物中毒的現(xiàn)場調(diào)查、流行病學(xué)調(diào)查職能，藥監(jiān)、衛(wèi)生失職和不作為必然成為常態(tài)，例如：浙江省某市各地藥監(jiān)餐飲監(jiān)管底數(shù)不清，監(jiān)管不規(guī)范（沒有定人、定崗、定責(zé)、定任務(wù)、定檢查項目和頻次），處罰未規(guī)范自由裁量，不投訴不立案不查處等等，增加了以權(quán)謀私機(jī)會和腐-敗失職的風(fēng)險，無證餐飲數(shù)量超過有證餐飲單位，無證餐飲是有證的1.5倍，餐飲企業(yè)普遍違法，疑似食物中毒和食物中毒經(jīng)常發(fā)生，全市報到食安辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是零，餐飲監(jiān)管實際效果不比機(jī)構(gòu)改革前理想。其次，藥監(jiān)承擔(dān)餐飲監(jiān)管職責(zé)后，對餐飲單位發(fā)證和檢查，同時，衛(wèi)生局也擴(kuò)大公共場所管理范圍，將100平米以上的餐飲單位都納入公共衛(wèi)生發(fā)證范圍，導(dǎo)致一家餐飲單位原由衛(wèi)生部門一家管理，現(xiàn)變?yōu)閮蓚�部門發(fā)兩個證件，分兩次檢查，同樣抽檢餐具。其三，餐飲單位很苦惱，多了一個重復(fù)監(jiān)管的衙門。百姓辦事非常不便，多領(lǐng)一張許可證。
三、如何科學(xué)推進(jìn)食安辦體制改革
2003年3月10日國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，國務(wù)院副馬凱和中央編委辦副主任王峰在具體解說此次改革時，各省、直轄市、自治區(qū)，可結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂改革方案，不一定依照國務(wù)院方案。
1．工商、質(zhì)監(jiān)的食品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)藥監(jiān)局，越到基層越難推進(jìn)。2015年浙江省機(jī)構(gòu)改革已3年，半數(shù)縣市區(qū)的衛(wèi)生局與藥監(jiān)局未互換餐飲監(jiān)管與食安辦職能，這次在原來未改革完成基礎(chǔ)上，再次改革，越改越亂，快速推進(jìn)難，同時，還涉及人員整合，業(yè)務(wù)整合，監(jiān)管檔案重新建立，執(zhí)法文書和系統(tǒng)改版整合等等。食品監(jiān)管需要檢測機(jī)構(gòu)檢測。由于食品檢測與其他產(chǎn)品檢測的許多檢測設(shè)備和儀器共享共用，因此，從工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的檢驗檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門，不但造成資產(chǎn)分割扯皮，還易造成重復(fù)投資，而且新檢測機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和人員培養(yǎng)，需要數(shù)年，難免出現(xiàn)監(jiān)管真空，需食安辦協(xié)調(diào)。
2．浙江省11個地級市食安辦改革推進(jìn)梗阻的原因。例如：浙江省某市編委辦于2015年2月6日印發(fā)了調(diào)整寧波市食安辦設(shè)置的文件，建立了市政府副秘書長兼職食安辦主任、藥監(jiān)局長兼職常務(wù)副主任的模式，由于藥監(jiān)局長未兼職食安辦主任，為此，該市11個縣市區(qū)藥監(jiān)局長都覺得此種模式，不利于借助食安辦的力量，不想讓食安辦監(jiān)督藥監(jiān)局餐飲工作，都找各種借口，故意不推進(jìn)食安辦實體化。為避免改革梗阻，只有將食安辦統(tǒng)一設(shè)置到各級政府辦公廳（室），或設(shè)立獨立常設(shè)機(jī)構(gòu)，脫離與藥監(jiān)局的矛盾糾葛，由政府辦牽頭組建，才能順利快速推進(jìn)。
3．省以下食安辦改革，可不增編，實現(xiàn)職能強(qiáng)化。各級政府應(yīng)盡快改革食安辦體制，由政府常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)籌建，按照人隨事走的原則，可先將藥監(jiān)系統(tǒng)的食品安全協(xié)調(diào)監(jiān)察處室人員，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到各級政府辦公廳（室），籌建食安辦。假如不愿增加編制，再從各監(jiān)管職能部門抽編劃人，選擇既懂得工作業(yè)務(wù)，又具備綜合協(xié)調(diào)組織能力、更有較強(qiáng)責(zé)任心、敢于工作得罪人的人員，組建實體化食安辦，先將藥監(jiān)系統(tǒng)的食品協(xié)調(diào)處室人員整體劃轉(zhuǎn)到政府辦，食安辦人財物由政府辦代管，逐步解決第二、第三……深層次的問題，監(jiān)督效果比掛在藥監(jiān)局好很多。
4．食安辦改革需自上而下采取有效措施，快速推進(jìn)。上級政府應(yīng)采取措施督查各級政府盡快調(diào)整食品綜合監(jiān)督體制。一是在全省各類食品工作會議上，要求市縣6月份前機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員到位。將食安辦實體化列入2015年省、市、縣三級政府食品工作責(zé)任狀內(nèi)容，將食安辦實體化列入2015年省市縣三級政府食品工作考核的重要內(nèi)容和指標(biāo)，實行一票否決制度。二是在即將出臺的各地級市政府關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作決定，將縣市區(qū)食安辦實體化，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，作為重點內(nèi)容。三是將縣市區(qū)食安辦實體化作為2015年社會管理創(chuàng)新食品監(jiān)管的重要內(nèi)容。四是上級編委辦應(yīng)下發(fā)文件，制定指導(dǎo)意見和下放編制，否則，縣區(qū)政府編制普遍超標(biāo)，很難擠出編制。同時，省市縣三級編委辦系統(tǒng)會議上，應(yīng)當(dāng)將推進(jìn)食安辦實體化列入重要工作，必須列明時間表。
5．改革之后的食安辦，要制定科學(xué)考評機(jī)制，力促各監(jiān)管環(huán)節(jié)和各級政府責(zé)任落實。省市縣三級食安辦需要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，改革考評辦法，對于下級政府的考評，重點考核政府人財物保障和各職能局業(yè)務(wù)工作落實情況，考核要注重客觀指標(biāo)，真實反映工作實效和問題，避免年底趕場子，聽匯報，走過場的形式主義，讓基層作三陪，浪費精力。例如：省食安辦考核11個地級市政府，一是考核下級政府對于食安辦實體化和政府對于各監(jiān)管部門的人財物保障如何，對于細(xì)化職能局職能分工和政府對職能局考評如何，對于省級政府及上級食安辦下發(fā)文件執(zhí)行如何，二是制定科學(xué)的調(diào)查表格，讓城調(diào)隊隨機(jī)到基層調(diào)查群眾滿意度，查找監(jiān)管工作問題所在和群眾不滿意的具體環(huán)節(jié)，來年改進(jìn)工作。三是由于省食安辦不可能精通各部門業(yè)務(wù)，也沒有很多精力考核11個地級市各監(jiān)管環(huán)節(jié)，更不可能一次趕集檢查就了解整體工作，不能再形式主義檢查臺賬，因此，省食安辦要考核省級各職能局考核11個地級市的各職能局，讓省級各職能局拿出考評細(xì)則，評分細(xì)則要以該地區(qū)該監(jiān)管環(huán)節(jié)的食品合格率、監(jiān)管相對人的違法率、監(jiān)管部門的查處率等客觀指標(biāo)作為主要考評依據(jù)。省級各職能局要每年隨機(jī)到各地級市檢查，檢查該地食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和抽樣檢測食品，作為考核主要依據(jù)。省級各職能局必須對全省11個地級市職能局工作予以考核評分，必須排出名次，年底報食安辦，通過各級食安辦上下聯(lián)動，自上而下促進(jìn)各監(jiān)管環(huán)節(jié)落實具體執(zhí)法責(zé)任，各級食安辦自上而下代表上級政府考評各級政府人財物保障。
在答記者時說：“要讓人民呼吸潔凈的空氣，飲用安全的水，食用放心食品，政府管住、管好它應(yīng)該管的事”。食品安全問題已位列治安、反腐-敗、環(huán)保之后，成為當(dāng)今社會的第四大公共問題，它涉及到每個人的健康生命和長壽幸福。食安辦體制改革是當(dāng)前食品監(jiān)管形勢的迫切需要，是協(xié)調(diào)監(jiān)督執(zhí)法局履職的迫切需要，各級食安辦不能成為藥監(jiān)部門附庸，不是解決本藥監(jiān)局編制和職位緊缺的途徑，它是解決各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)食品工作和有效監(jiān)督考評各部門履行職能的手段。食安辦絕對不能與藥監(jiān)局合署辦公，也不能掛靠在藥監(jiān)局，更不能由局長兼職食安辦主任，其道理非常簡單，正如，財政局長不能兼職審計局長一樣。我們只想把公事擺到公開桌上探討，請求上級領(lǐng)導(dǎo)解決問題，我們個人對任何一位藥監(jiān)局長沒有任何私人意見，而是認(rèn)為現(xiàn)行的食安辦設(shè)置體制不可行，無法實現(xiàn)食安辦職能，具體工作人員想干事，也干不了，無法實現(xiàn)政府抓手作用，更無法將黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的責(zé)任真正分解落實到各監(jiān)管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。
近期，華爾街日報稱：“任何來自西方的人都擔(dān)心中國食品以及生活品質(zhì)，許多跨國公司的外國人都開始撤離中國”。當(dāng)我們賴以生存的食物安全也保證不了時，還談什么科學(xué)發(fā)展、談什么美麗家園、談什么精神文明。也許只有當(dāng)人們即將離開世界時，才真正參悟生命健康的珍貴。假如各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為食品安全分段監(jiān)管職能合并到藥監(jiān)局，就能吃上放心食品，這如同2015年《食品安全法》出臺時，大眾認(rèn)為就能解決食品安全問題一樣。那都是童話小說。食品安全監(jiān)管歷程告訴我們，食品安全監(jiān)管是多部門的事情，更是多層次的社會管理問題，看似簡單，其實復(fù)雜。如今，社會管理已經(jīng)積重難返，做好食品安全監(jiān)管，并非簡單的行政執(zhí)法合并就能解決，需強(qiáng)化食安辦，需協(xié)調(diào)解決多層面、多部門的問題。人民評價政府和領(lǐng)導(dǎo)，“不是看他為社會創(chuàng)造了多少價值，而是看他為人民謀取多少福利”。如今，當(dāng)承擔(dān)食安辦職能的藥監(jiān)局的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察處室（科室）人員也沒有信心工作，也期待離開這個崗位時，還如何保障公眾生命健康。
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