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安全生產(chǎn)執(zhí)法大隊制度
山東是經(jīng)濟大省、人口大省，安全生產(chǎn)監(jiān)管任務十分繁重。全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)26867個，其中非煤礦山達7234家、危險化學品從業(yè)單位26065家；全省煤炭產(chǎn)量達1.4億多噸。面對這一現(xiàn)實，山東、省政府高度重視安全生產(chǎn)工作，把安全生產(chǎn)納入 “平安山東”建設(shè)和構(gòu)建社會主義和-諧社會的總體戰(zhàn)略來抓，采取了一系列重大舉措，強力推動安全生產(chǎn)工作，實現(xiàn)了全省安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。幾年來，生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年下降，重特大事故大幅下降，已連續(xù)三年多沒有發(fā)生一次死亡30人以上特別重大事故。這一成績的取得主要得益于在建立健全安監(jiān)機構(gòu)組織體系、加強安全監(jiān)督同時，適時建立了執(zhí)法監(jiān)察隊伍，加強安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，嚴厲查處安全生產(chǎn)違法行為，促進生產(chǎn)經(jīng)營單位加大投入，消除事故隱患，提升安全生產(chǎn)保障水平。
一、建立安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察體系構(gòu)想
山東省于2001年5月份組建正廳級安監(jiān)局以來，積極適應安全生產(chǎn)工作的新情況、新問題、新矛盾，突出體制、法制、機制和隊伍建設(shè)，在建立省、市、縣三級安監(jiān)機構(gòu)和省、市、縣、鄉(xiāng)四級安全管理網(wǎng)絡，安全生產(chǎn)法制體系，安全生產(chǎn)目標、執(zhí)行和考核體系，“一崗雙責”責任制落實，“雙基”工作，重點領(lǐng)域安全生產(chǎn)專項整治及監(jiān)督檢查機制等方面進行了大膽的創(chuàng)新和突破，有效地穩(wěn)定了全省安全生產(chǎn)形勢。
隨著全省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，同時也出現(xiàn)了由于安全監(jiān)管工作起步較晚，致使在一些地方不同程度地存在監(jiān)管方式方法不適應、不配套、不完善的問題。對此，我們通過認真研究分析市場經(jīng)濟體制下安全監(jiān)管工作面臨的新情況、新問題，認為黨和國家、、省政府關(guān)于安全生產(chǎn)的政策措施要“嚴起來，落實下去”，必須把安全監(jiān)管的著力點放在嚴格執(zhí)法上。即通過建立安全生產(chǎn)執(zhí)法體系，完善監(jiān)管機制，嚴格加強對生產(chǎn)經(jīng)營單位的執(zhí)法督查，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位依法規(guī)范安全生產(chǎn)行為，推動安全生產(chǎn)法律法規(guī)的貫徹落實�；谶@一思路，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，適時提出了在全省建立安全生產(chǎn)執(zhí)法體系，加大安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度的構(gòu)想，得到了省政府領(lǐng)導的高度重視和大力支持。
二、落實措施，規(guī)范運作
（一）政府決策，強力推動。2004年初省政府出臺了《關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，明確規(guī)定“安全生產(chǎn)監(jiān)管任務較重的市、縣（市、區(qū)）年內(nèi)要建立安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊，其他縣（市、區(qū)）也要在3年內(nèi)全部建立”，并把各級安全執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)作為政府專項督察內(nèi)容，強力推動。省、市、縣三級安監(jiān)機構(gòu)把安全執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)作為抓好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作重中之重的內(nèi)容。2004年9月，省安監(jiān)局首先組建了監(jiān)察總隊，以監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍行政執(zhí)法工作。
(二)以點帶面，加強引導。山東各級政府、各有關(guān)部門把組建安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)作為安全監(jiān)管的重點來抓，在人、財、物等各個方面給予大力支持。淄博、濟南、煙臺、青島等市和諸城、濟南槐蔭區(qū)、滕州等部分縣（市、區(qū)）以及東平縣銀山鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先組建了執(zhí)法監(jiān)察隊伍。對這些地方的做法，先后召開五次現(xiàn)場交流會，予以推廣，引導推動面上的工作。到2015年底，全省17個設(shè)區(qū)的市全部建立了安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察支隊，140個縣（市、區(qū)）全部建立了安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察大隊，有667個重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了執(zhí)法中隊。在全省5600多名安全生產(chǎn)監(jiān)管人員中，有3578名為安全生產(chǎn)專職執(zhí)法人員。其中，省、市、縣（市、區(qū)）三級專職安全生產(chǎn)執(zhí)法人員1271人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職執(zhí)法人員2307人，基本形成了從省至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四級安全生產(chǎn)執(zhí)法體系，為進一步加強行政執(zhí)法監(jiān)察創(chuàng)造了條件。去年，省安監(jiān)局還在全省開展了“531”示范機構(gòu)建設(shè)活動，即重點培養(yǎng)5個支隊、30個大隊、100個中隊作為全省示范執(zhí)法隊伍，力爭用2至3年時間，使全省執(zhí)法監(jiān)察隊伍全部達到規(guī)范化、正規(guī)化的標準。
（三）理順關(guān)系，明確定位。各級安全執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)建立后，如何處理好與同級安監(jiān)部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間、各級執(zhí)法機構(gòu)之間的工作關(guān)系，處理好執(zhí)法機構(gòu)與其他職能部門之間的工作關(guān)系，直接關(guān)系到執(zhí)法機構(gòu)的職責定位，關(guān)系到各級執(zhí)法監(jiān)察隊伍的健康發(fā)展。為此，及時制定出臺了《山東省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)察工作指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了省、市、縣三級安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍的性質(zhì)、主要職責、機構(gòu)名稱、管理方式以及執(zhí)法隊伍與安監(jiān)局內(nèi)設(shè)機構(gòu)關(guān)系、執(zhí)法對象和分級管轄范圍、執(zhí)法程序和依據(jù)、執(zhí)法工作重點等，以求規(guī)范和統(tǒng)一。
一是統(tǒng)一職責授權(quán)。針對大部分市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍為事業(yè)單位，沒有行政執(zhí)法權(quán)的問題，為明確機構(gòu)性質(zhì)，履行安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察職責，《意見》明確“安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)，是在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的領(lǐng)導下，直接或受安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局委托，行使執(zhí)法監(jiān)察和行政處罰的執(zhí)行機構(gòu)�！�
二是統(tǒng)一管理方式。市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍絕大多數(shù)使用事業(yè)編制，在市、縣安監(jiān)局領(lǐng)導下，相對獨立地開展工作。目前，較為普遍的做法是，市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍的主要負責人由安監(jiān)局1名副局長兼任。
三是統(tǒng)一機構(gòu)名稱。省級安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機構(gòu)名稱為安全生產(chǎn)監(jiān)察總隊，市級安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機構(gòu)名稱定為安全生產(chǎn)監(jiān)察支隊，縣級安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機構(gòu)名稱定為安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊。目前，市、縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍均按此規(guī)定規(guī)范了機構(gòu)名稱。
四是理順關(guān)系。即理順執(zhí)法隊伍與安監(jiān)局內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的工作關(guān)系。安監(jiān)局內(nèi)設(shè)機構(gòu)實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，側(cè)重審核發(fā)證、驗收審批等行政許可事項，在相關(guān)安全生產(chǎn)工作檢查中，發(fā)現(xiàn)、糾正和制止違法行為，實施簡易程序的行政處罰。對需要通過一般程序?qū)嵤┬姓幜P的違法行為，轉(zhuǎn)交給同級安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)行。執(zhí)法監(jiān)察隊伍側(cè)重于安全檢查，發(fā)現(xiàn)、糾正和制止違法行為，并實施行政處罰。
（四）建章立制，規(guī)范執(zhí)法行為。2015年6月1日起，《山東省安全生產(chǎn)條例》正式實施，這為安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作提供了強有力法律依據(jù)。自省執(zhí)法監(jiān)察總隊成立后，我們先后制定出臺了《山東省安全生產(chǎn)行政處罰程序暫行規(guī)定》、《安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查行政執(zhí)法文書》、《關(guān)于定期報送“安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察行政處罰月報表的通知》、《山東省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法質(zhì)量考核評議暫行辦法》等制度，各市、縣級執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)也相繼制定了《監(jiān)察員職業(yè)準則》、《執(zhí)法監(jiān)督制度》、《支隊、大隊工作職責》、《學習會議制度》、《物資器材使用管理制度》、《案件辦理時限制度》、《案件歸檔制度》以及行政處罰月報制度等二十多項規(guī)章制度。這些規(guī)章制度的出臺，明確了執(zhí)法機構(gòu)每個工作環(huán)節(jié)的行為準則，使各級執(zhí)法監(jiān)察人員的工作做到有章可循。
（五）加強培訓，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察隊伍素質(zhì)。執(zhí)法人員的素質(zhì)狀況，直接決定執(zhí)法質(zhì)量水平的高低，事關(guān)安監(jiān)部門的形象。我們提出了“努力建設(shè)一支政治堅定、廉潔勤政、業(yè)務精通、作風過硬、執(zhí)法有力的執(zhí)法監(jiān)察隊伍”的總體要求，把提高執(zhí)法監(jiān)察人員的業(yè)務素質(zhì)作為一項重要的基礎(chǔ)工作來抓，通過采取走出去、請進來和現(xiàn)場模擬執(zhí)法等方式加強了對執(zhí)法監(jiān)察人員的培訓和教育，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)。省執(zhí)法監(jiān)察總隊制定了執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務培訓制度，定期組織執(zhí)法監(jiān)察人員輪訓，主要學習和交流法律法規(guī)、執(zhí)法程序、執(zhí)法方法和行政處罰等。各級執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)也結(jié)合實際，采取課堂集中教育、軍事訓練、法律法規(guī)知識競賽等形式，組織開展了培訓工作，大大提高了隊伍素質(zhì)。為建設(shè)一支標準化、正規(guī)化執(zhí)法隊伍奠定了良好的基礎(chǔ)。
在加強業(yè)務培訓的同時，還注重了加強執(zhí)法人員的廉政教育，制定了《安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察人員九條紀律》和《關(guān)于進一步加強全省安監(jiān)系統(tǒng)行風建設(shè)的意見》，要求所有執(zhí)法監(jiān)察活動一律不在企業(yè)就餐，規(guī)范執(zhí)法用語，做到熱情服務、嚴格執(zhí)法，同時制定并實施了“廉政建設(shè)信息反饋卡”制度，公開了舉報電話等，樹立了良好的執(zhí)法隊伍形象。
（六）建立健全工作機制，提高執(zhí)法監(jiān)察工作質(zhì)量。建立健全執(zhí)法監(jiān)察工作機制，是確保執(zhí)法質(zhì)量和水平的重要保障。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，相繼建立了四項工作機制。一是建立了“計劃-——檢查-——立案-——初審-——上報-——反饋-——執(zhí)行-——歸檔”的工作程序，工作中堅持文明執(zhí)法，寓服務于執(zhí)法之中。二是創(chuàng)建了“獨立執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合”的聯(lián)合執(zhí)法機制。采取了“普遍執(zhí)法、重點執(zhí)法、區(qū)域性執(zhí)法和異地執(zhí)法”等方法，對全省生產(chǎn)經(jīng)營單位進行全面執(zhí)法檢查。三是執(zhí)法檢查與最終處罰決策相分離的工作機制。成立案件復審委員會，對重大案件，采取終審裁決，盡量規(guī)避因執(zhí)法錯判導致行政復議和被訴訟。四是建立了執(zhí)法質(zhì)量考評機制。量化執(zhí)法工作標準，每年對各級執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)組織一次執(zhí)法質(zhì)量考核評議，通報考核結(jié)果并指出存在的問題，提出改進意見。
各級執(zhí)法監(jiān)察隊伍通過嚴格執(zhí)法，在安全檢查、專項整治、監(jiān)控重點企業(yè)、查處違法違規(guī)行為等各個方面發(fā)揮了越來越重要的作用，特別是通過加大對生產(chǎn)經(jīng)營單位行政處罰力度，提高了企業(yè)整改隱患的意識和自覺性，強化了企業(yè)主體責任，維護了法律法規(guī)的嚴肅性，樹立了安監(jiān)部門權(quán)威。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年1-11月份，全省各級執(zhí)法監(jiān)察隊伍共實施行政處罰23183次，其中，行政警告1301次，罰款806.89萬多元，責令改正18941次，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓547處，提請關(guān)閉150家企業(yè)。在全省經(jīng)濟社會各項事業(yè)快速發(fā)展的情況下，生產(chǎn)安全事故在前幾年連續(xù)下降的基礎(chǔ)上，2015年事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比又分別下降17.1％和10.4％。
通過兩年多來的實踐，深刻體會到：一是安監(jiān)部門的積極爭取得到各級黨委、政府的高度重視和支持，是建立執(zhí)法監(jiān)察隊伍、加強執(zhí)法監(jiān)察工作的關(guān)鍵。二是建立執(zhí)法隊伍是深化基層基礎(chǔ)工作，促進安全生產(chǎn)法制化進程的一項舉措。三是加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴格執(zhí)法，嚴厲查處事故隱患和違法行為，是維護-法律法規(guī)嚴肅性，解決“嚴格不起來，落實不下去”、督促企業(yè)落實主體責任的一項有效措施。四是利用執(zhí)法隊伍不間斷地開展安全檢查，使重大危險源和重大事故隱患始終處于在防控、可控和整改之中，是事故大幅度減少，安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定的好方法。
三、扎實推進安全執(zhí)法監(jiān)察工作的進一步完善
2015年安全執(zhí)法監(jiān)察工作的工作目標是：緊緊圍繞全省安全生產(chǎn)生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作中心任務，完善“一個機制”，狠抓“兩個提高”，實現(xiàn)“三個規(guī)范”，即完善工作運行機制；提高執(zhí)法管理水平和提高執(zhí)法覆蓋面，執(zhí)法對象由重點和高危企業(yè)向全部企業(yè)擴展；規(guī)范監(jiān)察中隊建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法檔案管理、規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法工作程序，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)察工作的程序化、標準化。重點做好四個方面的工作：
（一）繼續(xù)推動和規(guī)范監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)。進一步貫徹落實總局和、省政府關(guān)于進一步加強安全執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)的要求，執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立執(zhí)法中隊。計劃在安全生產(chǎn)任務較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)再建300個監(jiān)察中隊，實現(xiàn)全省建1000個左右的目標。
（二）健全完善執(zhí)法監(jiān)察工作機制。一是健全完善執(zhí)法監(jiān)察責任制。各級執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)本地實際明確執(zhí)法管轄范圍，量化執(zhí)法檢查頻率，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)察重點，將執(zhí)法任務分解到人，杜絕執(zhí)法工作中的“盲點”和“空檔”。二是建立檔案管理制度。各級執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)通過建立執(zhí)法檔案，掌握企業(yè)安全生產(chǎn)和經(jīng)營狀況和動態(tài)。突出屢查屢犯、屢查不改的生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)控，提高其安全生產(chǎn)誠信度。三是逐步建立執(zhí)法檢查、案件審理、案件督察工作監(jiān)督約束機制，按照“以事定崗、以崗定人、責權(quán)一致”的原則，分解執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)和任務并落實到執(zhí)法工作人員，進一步提高行政執(zhí)法責任意識和工作質(zhì)量。
（三）加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法覆蓋率。從今年起在全省范圍內(nèi)建立執(zhí)法數(shù)量統(tǒng)計和執(zhí)法督察制度，分級督促執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)全力開展執(zhí)法檢查工作。對非煤礦山、危險化學品和煙花爆竹生產(chǎn)單位當年執(zhí)法檢查覆蓋率達到100%，對由其他行政機關(guān)監(jiān)督管理的生產(chǎn)經(jīng)營單位當年執(zhí)法覆蓋率達到30%，及時消除事故隱患和糾正違反行為。
（四）健全完善執(zhí)法程序，減少執(zhí)法“盲區(qū)”。一是依據(jù)《山東安全生產(chǎn)條例》規(guī)定，制定《執(zhí)法委托規(guī)范》，明確縣級安監(jiān)局向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街、辦）監(jiān)察中隊執(zhí)法委托的原則、條件和內(nèi)容；二是制定《聯(lián)合執(zhí)法工作規(guī)則》，以省政府的名義發(fā)文，規(guī)范部門聯(lián)合執(zhí)法工作程序，避免安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)在聯(lián)合查處違法行為工作中的缺位和越位。
青海省安全監(jiān)管局開展安全生產(chǎn)執(zhí)法工作
為進一步規(guī)范各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法質(zhì)量和行政效能。近期，省安全監(jiān)管局先后對西寧市、海東地區(qū)、海南州和西寧市城西區(qū)及大通、平安、樂都、共和縣安全監(jiān)管局安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作進行了檢查查。檢查的主要內(nèi)容是安全監(jiān)管部門日常監(jiān)督檢查、行政處罰、事故查處、行政復議和應訴、執(zhí)法監(jiān)督和責任追究、行政執(zhí)法文書的使用、行政執(zhí)法統(tǒng)計制度執(zhí)行、支持重點項目建設(shè)和小微企業(yè)服務方面的情況。
從檢查情況看，州縣兩級安全監(jiān)管部門能夠充分認識安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的重要性，切實把貫徹落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章制度、加強安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作作為履行安全監(jiān)管職責、實現(xiàn)安全生產(chǎn)目標任務的重要環(huán)節(jié)來抓，不斷加強安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和隊伍建設(shè)，完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責任制配套制度，加大現(xiàn)場監(jiān)督檢查和隱患排查力度，執(zhí)法行為逐步規(guī)范，執(zhí)法質(zhì)量和行政效能進一步提升。主要表現(xiàn)在：一是對違法案件的處理，從立案、調(diào)查、取證、事實證據(jù)認定、法律條款適用、處罰告知、處罰決定、文書制作、案卷歸檔等逐步形成了一套比較規(guī)范的程序。二是部分地區(qū)設(shè)立了安全生產(chǎn)執(zhí)法支隊(大隊)，充實和加強了安全監(jiān)管力量。三是注重執(zhí)法人員的業(yè)務培訓工作，對新上崗執(zhí)法人員及時培訓，全部通過培訓考核，做到持證上崗。四是通過編制執(zhí)法工作計劃，做到了統(tǒng)籌兼頤、突出重點、量力而行、提高效能，在一定程度上克服了安全監(jiān)管部門行政執(zhí)法人少事繁問題。五是執(zhí)法監(jiān)督逐步完善，全年未發(fā)生違法行政、違法執(zhí)法以及行政爭議案件。六是各級安全監(jiān)管部門積極貫徹落實省政府和省安全監(jiān)管局支持小微企業(yè)政策措施和全省重點項目建設(shè)，強化服務意識，主動與企業(yè)溝通聯(lián)系，加強銜接配合，加大安全生產(chǎn)工作指導協(xié)調(diào)力度，通過簡化辦事程序、減少審批環(huán)節(jié)、縮短辦事時限、減免相關(guān)費用等措施，促進小微企業(yè)健康發(fā)展和全省重點項目順利實施。
在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，檢查組及時與相關(guān)單位進行了交流和意見反饋，要求進一步對照自查，認真整改，并對今后一個時期的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作提出了具體要求，并強調(diào)做好安全應急措施，備好安全應急包等應急設(shè)施。
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