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困境與出路農(nóng)民增收的制度反思
“三農(nóng)”問題一直以來是我國經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)展的重點，而農(nóng)民增收問題是核心問題，無論是各級政府部門還是農(nóng)業(yè)界學(xué)者都在積極研究和探索破解農(nóng)民增收的難題。黨的十六大以來，中央更是連續(xù)出臺了6個中央1號文件目的是為了建設(shè)社會主義新農(nóng)村，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。但是從實施效果來看，農(nóng)民收入增長問題并沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。本人認(rèn)為，制約我國農(nóng)民收入增長的根本原因之一就是由于歷史原因造成促進(jìn)農(nóng)民增收存在的諸多制度方面的問題。這不僅影響了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，而且不利于我國整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
一、從制度上破解農(nóng)民增收難題的必要性
改革開放30多年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在取得”中國奇跡”的同時，農(nóng)民收入的總量大幅度增長，人民生活水平也有大幅度提高，但是農(nóng)民收入增長過于緩慢一直是國家發(fā)展的一個難題。受2017年的
金融危機(jī)的影響，農(nóng)民增收問題面臨極大挑戰(zhàn)。首先，為應(yīng)對金融危機(jī)，國家推出4萬億元人民幣拉動和擴(kuò)大內(nèi)需的政策。雖然4萬億的一系列措施有效地緩解了部分突出矛盾，但是由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度，大量資金偏向于穩(wěn)定與促進(jìn)城市發(fā)展，這樣很有可能進(jìn)一步拉大現(xiàn)已很嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距，不利于國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
其次，在金融危機(jī)的沖擊下一些沿海中小企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營困難或倒閉，企業(yè)減薪或裁員現(xiàn)象普遍，大批農(nóng)民工失去工作崗位，光至09年上半年就有近2500萬農(nóng)民找不到工作，嚴(yán)重影響了農(nóng)民工就業(yè)和增收。雪上加霜的是由于近些年城市化進(jìn)程加快，不少城市周邊地區(qū)的農(nóng)民耕地被政府和開發(fā)商強制征收，根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)民只享有土地使用權(quán)，對于土地被征以及不合理征地補償機(jī)制，農(nóng)民無力也無處反抗，最終演變成失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計，從1987～2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地約200多萬hm，2000至2017年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)是123.33萬hm。估計到2030年，”失地農(nóng)民群體”將從目前約4000萬人劇增至1.1億人。這些人不僅沒有享受到土地增值收益和城市化帶來的成果，反而既當(dāng)不成農(nóng)民，也當(dāng)不成市民，處于種田無地、上班無崗、低保無份的”三無”的尷尬境地，逐漸淪為城市化進(jìn)程中的邊緣人和弱勢群體，不利于我國構(gòu)建社會主義和-諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。
最后，農(nóng)民想解除自己的困境，尋求政府幫助比如上訪，但是大多政府部門采取”大事化小，小事化了”政策；想轉(zhuǎn)為自主創(chuàng)業(yè)苦
于無人、無財產(chǎn)能擔(dān)保而獲取資金支持，生活得不到改善，從而對政府和社會產(chǎn)生極大的不滿，降低了政府公信力。這些問題的存在是我國維護(hù)社會發(fā)展與穩(wěn)定的巨大隱患，不利于共-產(chǎn)主義目標(biāo)的實現(xiàn)。
二、我國農(nóng)民增收的制度約束
從上述當(dāng)前的種種情況看來，我國在促進(jìn)農(nóng)民增收的道路上受到諸多制度上的約束，但是歸結(jié)起來主要有以下四個：
（一）土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)不明，經(jīng)營流轉(zhuǎn)不便。
改革開放以來，國家推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民享有土地使用權(quán)，但是土地的所有權(quán)與處分權(quán)歸集體所有。現(xiàn)在問題在于現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實亡，導(dǎo)致各級政府、鄉(xiāng)和村集體都可以對農(nóng)民的土地進(jìn)行處分。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，常常會出現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部借工業(yè)和城市化建設(shè)的機(jī)會，美名其曰加強農(nóng)村建設(shè)，隨意解除土地承包合同，私自頻繁調(diào)整土地承包期限，甚至賣掉農(nóng)民耕地，只給與農(nóng)民極小部分補償。這種不合理的征地用地辦法，不僅剝奪了農(nóng)民的土地使用權(quán)，也侵吞了農(nóng)民出讓土地的大部分所得利益。這些現(xiàn)象讓我國農(nóng)民對土地使用缺乏安全感，失地農(nóng)民人數(shù)逐年增加，生活處境艱難。
我國現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是將土地分成不同等級的小塊等按人口或勞動力比例根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶經(jīng)營。在一定時期調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)民土地的分
散，加上土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)不暢，不利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和提高生產(chǎn)效率，束縛了土地資源的有效配置，不利于農(nóng)民增收。
（二）城鄉(xiāng)二元分割，資源分配不合理。
城鄉(xiāng)分割的戶籍制度在我國實行已經(jīng)實施了40多年。每個人一出生就被明確劃分為”農(nóng)民”和”城市居民”，身份有著明確的劃分。根據(jù)這個明確劃分使得公民在接受教育、就業(yè)、社會保障等方面有著”天然”差別。雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，這種戶籍管理有所松動，但由于我國農(nóng)民人數(shù)眾多，戶口開放過快會導(dǎo)致大量人口涌入城市，給社會穩(wěn)定帶來隱患等客觀形勢的影響其基本制度并沒有改變。依附在戶籍管理制度上的一系列城鄉(xiāng)資源配置不合理現(xiàn)象沒有得到改善，相反城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。這嚴(yán)重限制了農(nóng)村勞動力的流動，造成了農(nóng)民和城市居民在受教育、就業(yè)、培訓(xùn)和社會福利等方面的種種不公平待遇，造成農(nóng)民較城市居民的科學(xué)文化素質(zhì)普遍低和思想觀念落后，是阻礙農(nóng)民收入的增加的根本性因素。
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（三）金融制度不健全，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難開展。
目前，服務(wù)于農(nóng)村市場的金融主體主要有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有農(nóng)村信用社在農(nóng)村是真正傳導(dǎo)支農(nóng)傾向信貸政策。問題在于國家并沒有在政策上給農(nóng)村信用社創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。農(nóng)村信用社普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、治理結(jié)構(gòu)不完善的問題，在硬件設(shè)施、經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)品種、人員素質(zhì)、服務(wù)功能等諸多方面尚不能與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需求相適
應(yīng)。而且農(nóng)村信用社獨立核算、自負(fù)盈虧，近幾年商業(yè)化傾向嚴(yán)重，為了謀取利益，資金大量流向相對收益較高的城市里的工商業(yè)。這些年來的頻頻虧損讓經(jīng)營日漸困難，面對廣大農(nóng)村市場對資金需求迅猛增長，就單純的資金供給方面，尤其是面對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的大量資金需求，它的調(diào)動資金十分有限。而對一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、自有資金少，急需通過貸款方式解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金，但農(nóng)民不能用房產(chǎn)以及承包地抵押擔(dān)保以及農(nóng)戶之間怕負(fù)連帶責(zé)任而不愿相互擔(dān)保，加之手續(xù)繁瑣，使得扶持農(nóng)戶生產(chǎn)的聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)實際上難以開展。這些造成農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金難以籌集以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以抓住機(jī)會發(fā)展，農(nóng)民創(chuàng)收難。
（四）行政管理有差距，缺乏有效監(jiān)督。
目前我國大力提倡村民自治制度，有利于農(nóng)民合法權(quán)利與利益的維護(hù)，但在社會實踐上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有處理好自身與村民自治的銜接和互動，認(rèn)為村民委員會是自己的下屬行政組織，導(dǎo)致時常出現(xiàn)越權(quán)管理，比如直接干預(yù)村兩委的選舉。此外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)政績觀錯誤，在村內(nèi)大操大辦”面子工程”，”政績工程”，這些工程對農(nóng)民并沒有實際好處，甚至有些地方隨著領(lǐng)導(dǎo)的變更，形象工程也不同，勞民傷財，農(nóng)民不堪重負(fù)。
所謂山高皇帝遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)府與村民自治缺乏相應(yīng)有效地監(jiān)督，農(nóng)民社會地位的低下，他們的呼聲和要求常常得不到社會各界的關(guān)注，更難得到各級領(lǐng)導(dǎo)干部的重視。這也使得農(nóng)民的利益和收入難以得到維護(hù)和增加。
三、農(nóng)民增收的制度供給
農(nóng)民增收已經(jīng)收到嚴(yán)重阻礙，有效地制度供給是促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵，從制度上破解農(nóng)民增收難題迫在眉睫。
第一，深化改革農(nóng)村土地制度，明確土地產(chǎn)權(quán)，完善經(jīng)營體制，增加農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入。土地既是農(nóng)民謀生的主要手段，更是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財富以及在代際間轉(zhuǎn)移財富的主要途徑。因此，本人認(rèn)為要加緊進(jìn)行土地制度創(chuàng)新，用法律法規(guī)界定集體所有即土地產(chǎn)權(quán)歸村民委會所有，并盡可能賦予農(nóng)民永久的土地承包權(quán)，根據(jù)依法自愿有償原則，完善我國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場體制。農(nóng)民根據(jù)承包規(guī)定擁有自己的耕地、宅基地使用權(quán)，可以依法通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并可以用于抵押和繼承。用法律保障其土地經(jīng)營所得利益，使農(nóng)民成為土地真正的主人和受益人。
應(yīng)加快改革目前的不合理的征地制度，實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。國家在嚴(yán)格控制征地規(guī)模的基礎(chǔ)上，改革征地制度，完善征地程序，并及時給予農(nóng)民合理補償。政府對土地的征用，引入市場機(jī)制，并借鑒國外市場經(jīng)濟(jì)國家有效做法，把土地的市場價格作為對農(nóng)民征地后的補償依據(jù)，征地安置費和土地征用后的增值收益則作為主要資金來源，用來保障失地農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)就業(yè)，盡量減少農(nóng)民損失。
第二，消除城鄉(xiāng)二元分割，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，合理配置資源，
增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入。戶籍制度已經(jīng)成為城市化和社會發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，陸學(xué)藝認(rèn)為戶籍制度遲改不如早改，但本人認(rèn)為不可搞一刀切。首先，我們應(yīng)該盡早采取措施，”漸進(jìn)式”--逐步消除戶籍制度，形成統(tǒng)一開放的戶籍制度。同時，積極推進(jìn)農(nóng)村人口向非農(nóng)化轉(zhuǎn)化以及加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使農(nóng)村人口不斷向小城鎮(zhèn)和城市轉(zhuǎn)移和集聚，逐步實現(xiàn)農(nóng)村大多數(shù)人口居住在小城鎮(zhèn)和中小城市，有效減少現(xiàn)有農(nóng)戶和自然村落數(shù)量，從而大幅度減少直接從事農(nóng)業(yè)的勞動力數(shù)量。
其次，在逐漸消除城鄉(xiāng)二元分割的同時，建立與完善覆蓋全國的社會保障體系。完善農(nóng)村最低生活保障制度，讓孤、寡、老、殘等生活困難者能過上溫飽生活。鞏固與發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高醫(yī)療保障水平，堅持大病住院保障為主，門診醫(yī)療保障為輔原則，逐步解決農(nóng)民看病難的問題。農(nóng)村各地嚴(yán)格執(zhí)行義務(wù)教育，控制學(xué)校亂收雜費現(xiàn)象，提高農(nóng)村教育水平。加大農(nóng)村財政支出，在農(nóng)村建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，加強農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，設(shè)立農(nóng)民免費參加就業(yè)培訓(xùn)點等，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)。政府要根據(jù)農(nóng)村實際情況制定惠農(nóng)政策，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入的增加。
第三，重塑農(nóng)村金融體制，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民經(jīng)營性收入和工資性收入。要對農(nóng)村金融體制改革，建立一個真正為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，必須有政府政策扶持。首先，國家給予農(nóng)村合作社一定的財政投入和免稅政策，減低其風(fēng)險。比
如減免農(nóng)民小額貸款營業(yè)稅等，不僅可以減輕信用社負(fù)擔(dān)也可利于農(nóng)民的小額貸款，走出困境。其次，對農(nóng)村合作社本身進(jìn)行改革，可以考慮成立新的或是重組農(nóng)村信用社，加強硬件設(shè)施、完善經(jīng)營管理、增加業(yè)務(wù)品種、提高人員素質(zhì)、提高服務(wù)水平。以政府為后盾，提高農(nóng)村合作社的信譽，吸引農(nóng)民儲蓄或貸款。最后，政府利用政策鼓勵和引導(dǎo)如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等其他銀行對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸服務(wù)，主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，拓寬支農(nóng)再貸款發(fā)放范圍。
第四，改革農(nóng)村行政管理制度，加強監(jiān)督，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)各種收入的增加。根據(jù)黨的十七大報告提出，”深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。因此， 國家必須用法律手段明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間的權(quán)利與事務(wù)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會工作和村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的原則、內(nèi)容、方式、法律責(zé)任和配套機(jī)制，同時指出村民自治要在維護(hù)村民合法權(quán)益的同時，接受合法的鄉(xiāng)政管理。有效促進(jìn)村民自治，改變村的自治嚴(yán)重受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府束縛的局面。
加強法治建設(shè)，使農(nóng)民可依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及村干部的行為進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)干部行為規(guī)范化、程序化、民-主化與科學(xué)化，達(dá)到保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益的目的。完善村民直接選舉制度以及保障農(nóng)民的選舉權(quán)利，使能真正代表農(nóng)民-意愿的村民當(dāng)選，從而達(dá)到”自我管理，自我服務(wù)”的目的，讓農(nóng)民有充分的表達(dá)自己意愿的權(quán)利，擴(kuò)大農(nóng)
民的政治參與和經(jīng)濟(jì)參與，促進(jìn)農(nóng)村民-主管理制度。
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