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高會論文：淺析稅收管理員制度探析
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論文關鍵詞：稅收專管員 稅收管理員 稅源管理 稅收征管
論文闡述了稅收專管員制度在現階段顯現出的弊端和不足，介紹了稅收管理員制度出臺的背景和稅收管理員制度建設的現狀，并對我國稅收管理員制度的完善提出了兒點建議。
2004年7月全國稅收征管工作會議上提出要加強稅收管理的科學化、精細化。作為稅收管理精細化的重要內容，稅收管理員這個概念出現在人們視線。提到稅收管理員大多數人首先會想到稅收專管員這個與之名稱相近，并有著淵源關系的概念。其實稅收管理員的前身就是始于20世紀50年代的稅收專管員，但稅收管理員制度不是恢復過去的稅收專管員制度，它與專管員制度有著本質的不同，已被賦予了新的內涵:管事與管戶相結合，管理與服務相結合，權利與責任相結合;變集權管理為分權管理，變全程式管理為環(huán)節(jié)式管理，變保姆式服務為依法服務。所謂稅收管理員就是基層稅務機關分片或分業(yè)從事稅源管理，負有管戶責任的工作人員。稅收管理員是稅收征管改革進一步深人的產物，是建立完善“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”稅收征管模式的新需要，絕不等同于過去的專管員對稅收專管員制度的簡單回顧。
生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑是任何經濟形態(tài)社會中的基本規(guī)律。稅收管理屬于上層建筑的組成部分，它決定于一定時期的經濟發(fā)展狀況。稅收專管員管戶的稅收征管體制是計劃經濟體制下國家直接管理企業(yè)的產物。建國后，隨著國民經濟的恢復和生產資料所有制的社會主義改造完成后，我國社會主義經濟結構由建國初期的多種經濟成分并存轉變?yōu)楸容^單一的公有制經濟結構。稅收征管的重點也由非公有經濟轉向國營、集體經濟。在稅收征管體制上則確立了“專管員管戶，上門收稅”“一員進廠，各稅統(tǒng)管，征管查集于一身”的稅收征管模式。專管員制度的存在有其客觀基礎。計劃經濟體制下，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)利潤上交，虧損由國家彌補，企業(yè)不是獨立的經濟利益主體。受“非稅論”的影響，當時普遍認為利潤和稅收沒有實質性的差別，財政稅收工作逐漸形成財政駐廠員、稅收專管員制度。稅收專管員管多個企業(yè)、多個稅種，不僅代表稅務機關行使著從稅務登記、納稅鑒定、納稅申報、賬薄發(fā)票管理、稅款計繳、直到納稅檢查違章處理等各種稅收管理權，而且還參與企業(yè)的生產經營和經濟核算�？梢�，傳統(tǒng)的稅收征管體制是與當時經濟體制相符合、與當時的財政稅收理論相一致的。在所有制形式單一、納稅戶少且集中的情況下，稅收專管員征收效率高，是當時一種理性的選擇。
隨著經濟體制改革的深人和推進，中國的經濟結構由單一的公有制轉變?yōu)楣兄茷橹黧w、多種經濟成分并存。企業(yè)成為獨立經營、自負盈虧的市場主體。稅收征管對象也由國營、集體經濟轉向多種經濟成分。利益主體的多元化和征稅對象的復雜化使稅收專管員制度逐漸顯現出其弊端和不足:第一，未能樹立納稅人的主體地位，征納雙方責任不清。第二，納稅人形成依賴心理，缺乏自覺納稅意識。第三，專管員權力過大，責任約束軟化。尤其是稅收專管員缺少權力制約，收“人情稅”和“關系稅”，以稅謀私的弊端暴露無遺。諸多問題的凸顯，使稅收專管員制度逐漸淡出，并被以職能劃分為基礎、征管查相分離的集中征管模式替代。
稅收管理員制度出臺的背景
稅源是稅收的基礎，稅源管理是稅收管理的重點和難點，也是稅收管理的起點。對稅源管理的效果如何，直接影響著稅收征管效率的高低。自1994年稅制改革以來，稅收征管工作進行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管模式。多年來，這種征管模式在分清征納雙方責任，提高納稅人的納稅意識，加強稅收管理和監(jiān)督.強化內部監(jiān)督和制約等方面都發(fā)揮了重要作用。
但是，隨著經濟體制改革的逐步深人，經濟形勢發(fā)生了很大的變化，上述征管模式在運行中也逐漸暴露出以下矛盾和問題:
首先，重管事，輕管戶，造成管事與管戶的脫節(jié)。按照現行的征管流程，稅源管理由過去的專管員實地調查了解企業(yè)生產經營和財務核算情況變成了遠離企業(yè)、坐看報表的靜態(tài)管理方式，無法收集納稅人的稅源動態(tài)信息，對未申報戶、非正常戶、停歇業(yè)戶、零散流動稅源的管理更是無法顧及，最終導致漏征漏管戶的增加。
其次，強調納稅人自行申報納稅、集中征收、重點稽查和內部監(jiān)督制約，忽視了調動稅務人員的積極性和主動性。人是生產力中最活躍的因素，如果基層稅務人員缺乏積極性和創(chuàng)造性，稅源管理工作就成了無源之水、無本之木。
第三各種征管考核指標名目繁多，擠占了稅源管理的時間和空間，使稅收管理流于形式，造成了稅收管理中的形式主義和官僚主義。
現有這種以信息化為依托的集中征收、重點稽查模式和“征、管、查”二分離或三分離的機構設置，克服了傳統(tǒng)專管員“一人進廠、各稅統(tǒng)管”所伴生的權力過大、缺少制約的弊端，實現了“管戶制”向“管事制’，轉變，但也帶來了納稅人的納稅成本增加、稅務人員缺少積極性、稅源管理職能“缺位”等問題，最終造成在稅源管理中“淡化責任，疏于管理”現象的出現。當前的稅源管理弱化問題巫需一種新的管理方法，稅收管理員制度應時而生，它也是稅收管理科學化、精細化要求下的一種稅源管理新思路。
我國稅收管理員制度的建設
早在1998年重慶市就開始實施對稅收管理員制度的探索，在全市國稅系統(tǒng)推行稅收管理員制度，并取得了很好的成效。2004年下半年至今，全國已有一些地方的稅務系統(tǒng)相繼制定并實施稅收管理員工作制度，在實踐上積累了一定的經驗和方法。從我國各地稅務系統(tǒng)建設稅收管理員制度的實踐來看，稅收管理員一般不直接從事稅款征收、減免稅審批、稅務稽查和違章處罰等工作，其主要職責包括以下內容:
(1)納稅評估。根據納稅申報資料以及其他相關涉稅信息，運用信息化手段，采取特定的程序和方法對納稅人在一定期間內履行納稅義務的真實性、準確性、合法性進行系統(tǒng)的綜合評定，促進納稅人及時如實地申報納稅。
(2)納稅服務。主要包括稅收政策宣傳與送達、納稅咨詢與輔導。
(3)信息采集。主要是定期或不定期下戶進行實地調查，采集和整理管戶的生產經營和財務核算等稅源動態(tài)信息，及時更新納稅人的信息檔案。
(4)調查核實。主要包括對納稅人各類資格認定、延期申報和延期繳納、減免退稅、稅前扣除、死欠稅款核銷等事項的調查核實。
(5)日常管理。包括稅務登記管理、戶籍管理、認定管理、發(fā)票管理、申報征收管理以及催報催繳等工作。
如何完善我國稅收管理員制度
“管戶”與“管事”相結合的稅收管理員制度，是深化稅收征管改革要求下對原有專管員制度的揚棄和發(fā)展，最大限度地調動和激發(fā)了稅務人員的積極性和創(chuàng)造性，使稅收管理富于人性化。但稅收管理員制度同時面臨著以下難題:第一，人均管戶較多，工作量大.只能實現粗放式管理;第二.經濟結構和經濟性質比較復雜，加大了稅收管理的難度;第三，外向型經濟比重增加，特別是跨國公司的快速發(fā)展，對稅收管理提出更新更高的要求;第四，稅收管理員相關配套制度不夠完善。
為加強稅源管理.優(yōu)化納稅服務，切實解決“淡化責任，疏于管理”問題，推進依法治稅.進一步提高稅收征管的質量和效率.建議應從以下3方面完善稅收管理員制度。
(1)合理界定稅收管理員的職責。區(qū)域經濟發(fā)展不平衡是我國的實際國情.尤其是東部、中部與西部在經濟社會發(fā)展上有一定的差距。因此制定和推行稅收管理員制度要結合實際情況.因地制宜.經濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)應區(qū)別對待.避免搞“一刀切”。經濟發(fā)達地區(qū)基礎設施較為完善.信息化建設程度高.可以充分利用計算機網絡技術、通信網絡等信息化平臺.把納稅評估、稅收政策宣傳與送達、催報催繳等從稅收管理員的具體職責中分離出來;同時經濟發(fā)達地區(qū)外資企業(yè)、大型企業(yè)數量多，其生產經營流程和財務核算情況復雜，借助會計師事務所和稅務代理機構等社會中介組織的力量進行財務信息核實、納稅咨詢與輔導也有一定空間。經濟欠發(fā)達地區(qū).納稅評估、稅收政策宣傳與咨詢、納稅輔導、下戶調查管戶生產財務信息及催報催繳等具體職責仍應由稅收管理員承擔。但無論經濟發(fā)達還是欠發(fā)達地區(qū)，都應把日常檢查、信息采集、資料核實和個性化納稅服務作為稅收管理員的主要工作內容。
(2)建立健全完善的稅收管理員定期培訓制度。稅收管理員業(yè)務素質的高低直接決定著稅源管理工作的好壞。隨著中國經濟國際化程度的提高.外資企業(yè)大量涌人，稅收管理員管理跨國企業(yè)和大中型企業(yè)的能力急需提高。因此對稅收管理員要加強在經濟管理、財務、稅收等方面的業(yè)務培訓;加強計算機、財務軟件應用的培訓;加強廉潔自律教育.樹立正確的職業(yè)道德。
(3)建立健全稅收管理員激勵機制和監(jiān)督制約機制。一是制定科學合理的考核評價制度并探索能級管理，加強對稅收管理員的考核與激勵。二是進一步完善稅收執(zhí)法責任制，加強責任追究，強化對稅收管理員的監(jiān)督管理。三是建立稅收管理員定期輪崗制度。
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