預(yù)算管理與績(jī)效考核

一、績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理相結(jié)合的背景和意義 財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效考評(píng)方法，按照政府行為的效益、效率和效果原則，以政府行為的成本效益分析為核心的綜合指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn)行為考評(píng)依據(jù)，對(duì)財(cái)政支出的成本和產(chǎn)生的效益進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判�？�(jī)效考評(píng)講求的是政府如何有效地管理和使用財(cái)政資金，而建立公共支出的績(jī)效考評(píng)體系的根基在于建立績(jī)效預(yù)算。

績(jī)效預(yù)算亦稱(chēng)為效益預(yù)算，它是上世紀(jì)50年代初由美國(guó)聯(lián)邦政府首先提出并應(yīng)用于政府支出管理的預(yù)算模式。美國(guó)認(rèn)為：績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢(qián)，以及用哪些量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。從實(shí)踐效果來(lái)看，績(jī)效預(yù)算在加強(qiáng)資源分配與政府施政結(jié)果的聯(lián)系，提高公共服務(wù)水平方面取得了顯著成效，逐漸成為世界各國(guó)政府預(yù)算改革的必然趨勢(shì)。在我國(guó)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政治體制改革和行政管理體制改革也成為日益緊迫的任務(wù)。政府績(jī)效考評(píng)在國(guó)外的成功實(shí)踐，使我們對(duì)其意義和必要性有了日益清晰的認(rèn)識(shí)。對(duì)于其在推進(jìn)建設(shè)高效、透明、責(zé)任政府，深化部門(mén)預(yù)算改革，構(gòu)建社會(huì)主義和-諧社會(huì)中的作用也有了深刻的認(rèn)識(shí)。推進(jìn)以績(jī)效考評(píng)為核心的預(yù)算改革已成為決策層的共識(shí)，并已在黨的十六屆三中全會(huì)精神中明確提出。在預(yù)算改革實(shí)踐上，部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線的預(yù)算管理制度改革已經(jīng)全面展開(kāi)并逐步深入，政府收支分類(lèi)改革 和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革也開(kāi)始分步實(shí)施，預(yù)算監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，預(yù)算透明度日益提高，預(yù)算管理由重收入逐步轉(zhuǎn)向重支出管理、重財(cái)政資金的使用效益。這些實(shí)踐成果，在一定程度上削除了績(jī)效預(yù)算的制度約束，為推進(jìn)績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理相結(jié)合奠定了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、推進(jìn)建立以績(jī)效考評(píng)結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算模式 當(dāng)前，財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)正在被各級(jí)財(cái)政部門(mén)普遍推廣實(shí)施，但總體而言，績(jī)效考評(píng)更多的是事后考評(píng)，而且考評(píng)結(jié)果大多停留在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果總結(jié)、存在問(wèn)題分析、完善制度建議等方面，有些只是作為有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為加強(qiáng)新項(xiàng)目管理的借鑒或參考。筆者認(rèn)為，財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)在加強(qiáng)事后全面綜合考評(píng)的同時(shí)，更要突出事中考評(píng)，推進(jìn)建立以考評(píng)結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算模式，完善“預(yù)算編制-預(yù)算執(zhí)行-考評(píng)監(jiān)督”的公共財(cái)政支出管理制度。

(一)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要科學(xué)準(zhǔn)確地確定財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)。 傳統(tǒng)預(yù)算管理制度下，在預(yù)算編制時(shí)部門(mén)和單位存在重分配、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目的沖動(dòng)，在預(yù)算執(zhí)行和控制中用的是以規(guī)則為基礎(chǔ)的責(zé)任制，部門(mén)和單位無(wú)調(diào)整的靈活性，在預(yù)算報(bào)告中主要是報(bào)告資金使用的合規(guī)性;而支出績(jī)效考評(píng)與預(yù)算相結(jié)合則是將預(yù)算分配與績(jī)效結(jié)果掛鉤，它運(yùn)用了績(jī)效預(yù)算的理念，是一種以結(jié)果為目標(biāo)的責(zé)任制代替以規(guī)則為基礎(chǔ)的責(zé)任制的新預(yù)算管理模式。這種新的預(yù)算管理模式下，部門(mén)和單位不存在爭(zhēng)資金的沖動(dòng)，而存在以目標(biāo)為導(dǎo)向的管理激勵(lì)。這要求預(yù)算單位在編制部門(mén)預(yù)算草案，提出財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)的時(shí)候，既要結(jié)合事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，同時(shí)又要認(rèn)真做好財(cái)政支出評(píng)審論證工作，通過(guò)規(guī)范的評(píng)審論證，科學(xué)合理準(zhǔn)確地提出財(cái)政支出的績(jī)效考評(píng)結(jié)果得到科學(xué)運(yùn)用的首要條件。為了這種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算管理，在制度設(shè)計(jì)上就必須放松嚴(yán)格的僵化的規(guī)則，而賦予管理者靈活的決策權(quán)，否則是沒(méi)有辦法讓管理者為結(jié)果負(fù)責(zé)的。

(二)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要加大財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)力度，完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度。 對(duì)財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行事中跟蹤考評(píng)，不僅可以跟蹤考評(píng)財(cái)政資金運(yùn)用的合理性、規(guī)范性，起到適時(shí)監(jiān)督檢查的作用，而且可以通過(guò)與預(yù)先確定的績(jī)效目標(biāo)相對(duì)照，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，回饋并督促預(yù)算單位或財(cái)政部門(mén)適時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于考評(píng)過(guò)程中取得較好的評(píng)價(jià)結(jié)果的，除了按照正常的資金撥付進(jìn)度供給資金，還可以通過(guò)加快資金撥付進(jìn)度，確保項(xiàng)目按時(shí)完成，促進(jìn)項(xiàng)目盡早地發(fā)揮效益。對(duì)于考評(píng)過(guò)程中明顯背離績(jī)效目標(biāo)的，果斷停止后續(xù)資金的撥付或提出調(diào)整預(yù)算的意見(jiàn)，保證財(cái)政資金安全，提高財(cái)政資金的使用效益。對(duì)于考評(píng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法亂紀(jì)的單位，除了停止資金撥付外，還要按照有關(guān)規(guī)定做出相應(yīng)處理。同時(shí)，一些跨年度長(zhǎng)期項(xiàng)目支出，原先制定的績(jī)效目標(biāo)可能隨著時(shí)間推進(jìn)需要進(jìn)行調(diào)整，這樣，通過(guò)事中考評(píng)來(lái)適當(dāng)調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，提高績(jī)效考評(píng)的科學(xué)性和實(shí)效性。 然而，事中考評(píng)的有效實(shí)施必須建立在完善的機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度上，這是財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理結(jié)合的又一個(gè)制度前提。這二者的結(jié)合也隱含了以目標(biāo)為導(dǎo)向、以產(chǎn)出和結(jié)果控制為核心的預(yù)算管理理念。產(chǎn)出和結(jié)果控制以放松嚴(yán)格的規(guī)制、增加自主決策的權(quán)力為前提，同時(shí)自主決策的權(quán)力需要責(zé)任加以約束。機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度主要由內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、內(nèi)部管理控制和內(nèi)部考評(píng)控制三個(gè)控制子系統(tǒng)組成。實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng) 與預(yù)算管理相結(jié)合，除了要有完善的機(jī)構(gòu)內(nèi)部績(jī)效考評(píng)制度以實(shí)施內(nèi)部考評(píng)控制外，還必須有完善的政府會(huì)計(jì)制度來(lái)實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，完善的公共資產(chǎn)管理制度和健全的國(guó)庫(kù)管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)物形態(tài)和價(jià)值形態(tài)的內(nèi)部管理控制。

(三)在預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)，要健全財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。 財(cái)政部門(mén)建立健全績(jī)效考評(píng)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制應(yīng)從預(yù)算報(bào)告制度和公共部門(mén)問(wèn)責(zé)制度這兩方面做好，才能更好將績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理相結(jié)合。從預(yù)算報(bào)告制度看二者的關(guān)系。

一方面，預(yù)算報(bào)告制度應(yīng)當(dāng)包含政府各部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的信息，以便讓決策者、權(quán)力機(jī)構(gòu)和公眾了解部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)和資源利用情況，并對(duì)照績(jī)效考評(píng)結(jié)果對(duì)部門(mén)行為進(jìn)行有效監(jiān)督。缺少績(jī)效考評(píng)信息的預(yù)算報(bào)告不符合財(cái)政信息公開(kāi)的要求，也有悖于預(yù)算管理民-主化的發(fā)展趨勢(shì);

另一方面，預(yù)算報(bào)告制度為績(jī)效評(píng)價(jià)提供了信息基礎(chǔ)，保證了績(jī)效考評(píng)的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。缺少預(yù)算報(bào)告的信息，財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)制度是實(shí)現(xiàn)兩者結(jié)合的重要制度基礎(chǔ)。 公共部門(mén)問(wèn)責(zé)制度也是實(shí)現(xiàn)兩者結(jié)合的重要制度基礎(chǔ)。所謂公共部門(mén)問(wèn)責(zé)制度，是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到監(jiān)督政府的目的。包含績(jī)效考評(píng)信息的預(yù)算報(bào)告制度只能使權(quán)力機(jī)構(gòu)和公眾充分了解公共部門(mén)責(zé)任和結(jié)果的對(duì)應(yīng)性，但其效果最終必須通過(guò)對(duì)應(yīng)性，但其效果最終必須通過(guò)公共部門(mén)問(wèn)責(zé)制度，促使公共部門(mén)對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)才能實(shí)現(xiàn)。 財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理相結(jié)合的基本思路是：按“統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)定推進(jìn)，先易后難，分步實(shí)施”的原則，進(jìn)一步建立預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理制度體系，積極探索績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)制度改革，為將來(lái)引入績(jī)效預(yù)算探索道路。

第一，逐步提高部門(mén)人事管理和資金管理自主權(quán)。

第二，完善公共資產(chǎn)管理制度。

第三，深化預(yù)算管理制度改革，改革完善政府會(huì)計(jì)制度。

第四，建立績(jī)效考評(píng)管理信息系統(tǒng)。

第五，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)績(jī)效考評(píng)及其與預(yù)算管理的結(jié)合。

第六，穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。

結(jié) 語(yǔ) 財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理相結(jié)合，使預(yù)算管理的整個(gè)過(guò)程建立在績(jī)效目標(biāo)控制的基礎(chǔ)上，是對(duì)以投入管理模式的一次重大改革。在積極推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)與預(yù)算管理的結(jié)合，推進(jìn)建立以考評(píng)結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算模式，完善“預(yù)算編制-預(yù)算執(zhí)行-考評(píng)監(jiān)督”的公共財(cái)政支出管理制度，才能實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的新突破。

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