經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展方向
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的直接目的是評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間應(yīng)負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的狀況, 為組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門提供考核和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。其審計的結(jié)果直接關(guān)系到被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命和干部管理機(jī)關(guān)能否正確評價和任用干部的大事。從領(lǐng)導(dǎo)到群眾期望高, 要求高, 可容許的誤差小, 這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)生風(fēng)險的可能性大。
通過對我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險的闡述，從而應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計水平。盡可能地防范和化解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險。
一、國外績效(經(jīng)濟(jì)效益)審計的研究現(xiàn)狀
20世紀(jì)40年代以后，政府審計的范圍發(fā)生了很大的變化。政府審計開始進(jìn)入以績效審計為中心，與財務(wù)審計并存的現(xiàn)代審計發(fā)展階段。在美國、英國等西方國家中，績效審計在政府審計中占有想當(dāng)大的比重美國甚至達(dá)到85%以上。
績效審計的統(tǒng)一定義源自1986年在悉尼召開的最高審計機(jī)關(guān)第十二屆國際會議的文件《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》，“績效審計是指由國家審計機(jī)關(guān)對政府及其各隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計。”這個定義突出了績效審計是以3E為核心的，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性�？冃徲嫃乃漠a(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在已有四五十年歷史，且發(fā)展勢頭迅猛，已經(jīng)成為衡量一個國家的政府審計是否走向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。
美國政府審計機(jī)構(gòu)對績效審計基本目標(biāo)的表述是：“為了公眾的利益，幫助國會履行憲法職責(zé)，改善聯(lián)邦政府的績效和責(zé)任”。其按國會的要求，調(diào)查、評估聯(lián)邦政府政策和項目的執(zhí)行效率和效果，重點(diǎn)放在促進(jìn)政府各部門高效地履行職責(zé)。美國績效審計的一個顯著特點(diǎn)是法律依據(jù)十分完善。美國聯(lián)邦政府通過了一系列涉及審計的法案，有力地促進(jìn)了不同時期績效審計的發(fā)展。為規(guī)范、指導(dǎo)審計人員的行為，1972年，聯(lián)邦審計總署發(fā)布了《政府機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)審計準(zhǔn)則》，此準(zhǔn)則經(jīng)多次修訂，已被美國各級審計機(jī)構(gòu)和會計理論界所公認(rèn)，一直延用至今。此外，美國政府的績效審計還在國家經(jīng)濟(jì)政策制定方面發(fā)揮巨大的作用。
(二)英國績效審計的發(fā)展與特點(diǎn)。
英國是世界上開展績效審計較早的國家之一，積累了許多成功的經(jīng)驗和做法，在提高政府及公共部門服務(wù)質(zhì)量、提高公共資金的使用效率方面發(fā)揮了明顯作用。經(jīng)過近20年的實(shí)踐，英國的績效審計在方法上和內(nèi)容上都日漸成熟，并且形成了一套比較完整的理論體系。在體制上，英國的官方審計機(jī)構(gòu)由兩部分組成，一是隸屬于英國國會的英國國家審計署，二是審計委員會。國家審計署是專門負(fù)責(zé)英國中央政府各部門財務(wù)審計、績效審計的官方審計機(jī)構(gòu)，審計結(jié)果向國會的公共賬目委員會匯報。審計長由無黨派人士擔(dān)任，由英國女王任命，審計長一經(jīng)任命，沒有任期限制，職務(wù)的解除須經(jīng)國會三分之二以上的議員認(rèn)可。審計署的職能是對政府部門和公共項目進(jìn)行財務(wù)審計和績效審計。英國政府開展績效審計的一個顯著特點(diǎn)是非常注重審計結(jié)果公示，審計署內(nèi)有一個處專門負(fù)責(zé)對外宣傳并協(xié)調(diào)審計署與議會公共賬目委員會的關(guān)系。
西方國家開展績效審計有幾個重要的前提條件，一是基于相對完善的政府預(yù)算管理體系下的財務(wù)審計已經(jīng)相對成熟，形成了一套完整的財務(wù)報告體系和與之配套的報表審計體系，財務(wù)審計已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和制度化。二是法律制度相對完善，財政財務(wù)活動中的違法違規(guī)問題相對較少，合規(guī)性已經(jīng)不是審計的主要關(guān)注目標(biāo)。三是政府職責(zé)相對明確，政府責(zé)任制度普遍建立，便于對責(zé)任開展考核評價。四是法制條件下，對行政機(jī)關(guān)的績效審計結(jié)果可以通過立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督得以落實(shí)。
二、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益審計的研究現(xiàn)狀
《審計法》明確規(guī)定,對財政收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計監(jiān)督,就已經(jīng)包含了效益審計的內(nèi)容。當(dāng)前財政預(yù)算執(zhí)行審計的深入和發(fā)展,不斷地提出了對財政資金使用效益審計的要求,部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計,專項資金的審計,政府投資項 目的審計,都可以在真實(shí)性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步做經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評價。特別是,近年來廣泛開展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,審計的目標(biāo)和范圍往往會超越傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計,帶有效益審計的成分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是要通過對財政財務(wù)收支和經(jīng)營管理活動的檢查,評價接受審計的領(lǐng)導(dǎo)人所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況,是合規(guī)有效或者相反。一個部門,尤其是一個地方的領(lǐng)導(dǎo),他的管理 目標(biāo)和社會經(jīng)濟(jì)責(zé)任不可能只有財務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)性,必然還有效益性,比如經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)計劃等,都有效益 目標(biāo)。因此,財務(wù)審計和效益審計的結(jié)合,也是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計向縱深發(fā)展的充分條件。
《2010年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作指導(dǎo)意見》首次明確提出“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是建立在財政財務(wù)收支真實(shí)、合法基礎(chǔ)上的績效審計”，按照正常理解，這句話可以簡單的稱為“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是績效審計”。那么，正確理解和把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的概念含義，對做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作有著非常重要的意義。
三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展為績效審計的重要的意義
(一)能夠盡快促進(jìn)審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和全體審計人員的意識“轉(zhuǎn)型”。
將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計由財政財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展的`大勢所趨，而決定這一轉(zhuǎn)型速度和效果的前提因素則是審計人員包括審計領(lǐng)導(dǎo)干部的意識轉(zhuǎn)型，而將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計直接而簡單地視為績效審計，全體審計人員形成“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是績效審計”直接的簡單的意識概念，使其從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目的開始就按照績效審計的思維和要求去思想、計劃籌備、實(shí)施、報告，則是促進(jìn)意識轉(zhuǎn)型的最佳途徑。
(二)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的規(guī)范轉(zhuǎn)型。
自經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作開展以來，為規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的開展，各地以黨委、政府、人大、領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議、審計機(jī)關(guān)等的名義制定了很多制度辦法，從宏觀規(guī)定，到微觀操作對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的審計內(nèi)容做出了規(guī)定和規(guī)范。但是，由于《暫行規(guī)定》并未如此明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的績效審計含義，《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》“領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在部門、單位財政收支、財務(wù)收支真實(shí)性、合法性和效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任，包括主管責(zé)任和直接責(zé)任”，各地也并沒有把“效益性”審計作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點(diǎn)予以規(guī)定和規(guī)范，雖然有些地方近些年也在探討將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效審計，但只是探索和創(chuàng)新，相關(guān)規(guī)定和審計規(guī)范并未真正和詳細(xì)地明確。“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是績效審計”的簡單概念，能夠促使各地根據(jù)績效審計的相關(guān)要求去修改和制定有關(guān)規(guī)定和規(guī)范，從而使各項規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的規(guī)定和制度、辦法等在制定層面上就將績效審計的理念得以貫徹，規(guī)定績效審計的內(nèi)容，規(guī)范審計方式，從而使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的績效審計工作走上制度化的軌道。
(三)能夠使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容及其實(shí)踐轉(zhuǎn)型。
審計機(jī)關(guān)和審計人員有了對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計就是績效審計的意識理念的轉(zhuǎn)型，地方規(guī)定規(guī)范有了績效審計的內(nèi)容的規(guī)定和審計方式方法的規(guī)范，自然能夠逼迫各審計組按照績效審計的概念和思路去組織和實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目，從陌生到熟悉，從熟悉到成熟，逐步將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)上績效審計的軌道。也只有此，才能加快經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計由財政財務(wù)收支審計向績效審計的轉(zhuǎn)型。
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