納稅評估績效考核

納稅服務(wù)績效評估是指稅務(wù)機關(guān)根據(jù)組織使命和設(shè)定目標，運用一定的指標、標準、程序和方法，對納稅服務(wù)組織實施全過程及結(jié)果開展質(zhì)量、效率、效益、公平性等綜合評價，客觀反映納稅服務(wù)績效，持續(xù)改進創(chuàng)新的完整機制。納稅服務(wù)績效表現(xiàn)為稅務(wù)機關(guān)在服務(wù)上的產(chǎn)出與投入之比，包括納稅人滿意度和納稅遵從度，還包括服務(wù)組織設(shè)置、服務(wù)流程、服務(wù)標準、服務(wù)人員配置等方面的科學性、合理性。本文通過對比中外稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)績效評估做法，分析其差異和根源，提出適合我國稅務(wù)系統(tǒng)納稅服務(wù)績效管理的主要思路、主體內(nèi)容和主要方法。

一、國內(nèi)納稅服務(wù)績效評估的主要做法

一是構(gòu)建獨立納稅服務(wù)績效評估體系。對納稅服務(wù)內(nèi)容進行目標逐層分解，形成目標體系，并據(jù)此設(shè)定、概括評價指標。如山東省濰坊地稅的納稅服務(wù)評價指標體系包括3個一級指標、15個二級指標、39個三級指標。其中一級指標包括信息服務(wù)、經(jīng)濟便捷、法律救濟，權(quán)重分別為30％、50％、20％。

二是在總體目標考核中包含納稅服務(wù)績效評估。這種方式在全國最為多見。如某地地稅局將納稅服務(wù)相關(guān)要求、規(guī)范統(tǒng)一納入全市地稅系統(tǒng)的目標考核內(nèi)容。從辦稅系統(tǒng)、納稅人投訴、辦稅時限等方面切入，實行是上級對下級的目標事項考核，統(tǒng)一由市局納稅服務(wù)局牽頭負責考核。這種情形下，對納稅服務(wù)績效考評一般僅占一小部分。

三是委托第三方調(diào)查開展納稅服務(wù)績效評估。這是當前比較熱門的一種方式。如某市國稅系統(tǒng)委托統(tǒng)計部門獨立開展第三方納稅人滿意度問卷調(diào)查。涉及辦理涉稅事項所需辦結(jié)次數(shù)、辦理時長、等候時間、遵守廉政紀律、工作人員服務(wù)態(tài)度及辦事效率、管理人員下戶次數(shù)、約談頻率、溝通方式、退稅問題等方面。某市地稅局委托調(diào)查的內(nèi)容涉及納稅服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)窗口、服務(wù)項目、服務(wù)方式、服務(wù)手段、服務(wù)措施、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)需求等方面的命題，共設(shè)計問答題16個大項188個小項。

四是利用信息化手段開展的納稅服務(wù)績效考評。一種是采用單次服務(wù)評價系統(tǒng)，即納稅人即時對某次辦稅滿意度進行評價。另一種是開發(fā)內(nèi)部信息系統(tǒng)，通過信息化手段對納稅服務(wù)進行全面統(tǒng)計考評，記錄每項業(yè)務(wù)辦理事項、時限，納稅人滿意度評價、服務(wù)承諾等信息，開展內(nèi)部人員服務(wù)績效對比。

從國內(nèi)稅務(wù)系統(tǒng)納稅服務(wù)績效評估理論研究和實踐探索情況來看，屬于起步階段，存在的不足主要表現(xiàn)在：

一是考評科學性不足。無論是內(nèi)部目標考核，還是外部第三方調(diào)查，缺乏對績效管理、稅收遵從理論、客戶管理理論的深入研究，沒有形成系統(tǒng)的績效考核指導思想，沒有規(guī)范化的考核流程，沒有建立科學化的考核指標，納稅服務(wù)績效評價的方法、標準和指標隨意性較大，缺乏規(guī)范性、嚴謹性，降低了這類績效評估的科學性。

二是考評參與性缺失。系統(tǒng)內(nèi)部考評以上級對下級機關(guān)考核為主，第三方調(diào)查考核指向依然是層級化的下級機構(gòu)。納稅人以及相關(guān)社會各界未能參與考評�；鶎佣悇�(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員也沒有表達機會。這種線性、層級化自上而下的考評，以及外部獨立考評，績效評估公眾參與不足，考評主體權(quán)力集中，考評行為相對封閉，容易造成考評不透明、不真實的情況，同時單一考評主體在全面獲取考評真實信息方面存在重大障礙。

三是考評指標不全面。由于對納稅服務(wù)的價值取向、關(guān)鍵要素把握不準，考評更多反映在服務(wù)的設(shè)施、規(guī)范性、服務(wù)方式等方面，對納稅服務(wù)的整體規(guī)劃、服務(wù)效率、服務(wù)標準等較少關(guān)注�？荚u指標設(shè)計不科學，不完整，考評內(nèi)容狹窄。指標之間有較大的遺漏和空白，不能全面、真實、完整反映納稅服務(wù)績效。另一方面，缺乏體系化、數(shù)量化的指標，造成更多依賴于定性評價。

四是考評方法不科學。納稅服務(wù)績效的計算應(yīng)該有一套完整的方法，應(yīng)該能全面、綜合多方信息，最終形成一個綜合性的評價。缺少科學的考評方法應(yīng)用，難以對納稅服務(wù)質(zhì)量進行全面、客觀、科學的評估。

五是考評溝通不充分�？冃гu估最重要的就是不斷進行績效溝通和反饋，這既有利于前期制定考評方案、確定考評指標，又有利于考評過程中收集真實信息，更有利于在事后分析不足，研究改進措施。但是目前國內(nèi)的實踐中，考核主體與被考核者的溝通、交流與反饋普遍缺失。

二、國外納稅服務(wù)績效評估主要做法

20世紀90年代以來，主要發(fā)達國家稅務(wù)部門適應(yīng)新公共管理運動變革，視納稅人為顧客，從顧客的角度開展機構(gòu)重組和職能調(diào)整，以顧客滿意度作為衡量績效標準，在納稅服務(wù)績效評估上做出了積極變化。

一是以立法、規(guī)劃等形式確立納稅服務(wù)績效評估。國際貨幣基金組織把納稅人滿意度作為評價各項工作實績和效率最基本和最重要的指標。美國聯(lián)邦稅務(wù)局多個戰(zhàn)略規(guī)劃都把納稅服務(wù)績效評估作為重要組成部分。發(fā)達國家廣泛以法律制度的形式確立納稅服務(wù)績效考評。美國在1973年、1993年分別制定了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》、《政府績效與成果法案》，要求所有的聯(lián)邦機構(gòu)使用和發(fā)展績效評估技術(shù)并向公民報告績效狀況。英國1983年《國家審計法》從法律角度表述了績效審計。澳大利亞完全依據(jù)《納稅人憲章》考核納稅服務(wù)績效。

二是以納稅人為中心設(shè)定績效目標。發(fā)達國家稅收戰(zhàn)略規(guī)劃重視設(shè)置納稅人為中心的公共目標。美國國內(nèi)收入服務(wù)局改變過去一直將強制征收收入指標作為衡量自身工作績效的主要指標，以納稅人為核心設(shè)計衡量指標，以納稅人滿意度為核心衡量“為每一個納稅人服務(wù)”工作；以納稅人遵從度為核心衡量“為所有納稅人服務(wù)”工作；以雇員滿意度為核心衡量“建立良好的工作環(huán)境”工作。

三是構(gòu)建完整的納稅服務(wù)績效評估體系。各國紛紛以經(jīng)濟、效率和效益（Economy,Efficiency，Effectiveness）的“3Ｅ”指標或包含經(jīng)濟、效率、效益、公平（Economy,Efficiency，Effectiveness，Equity）的“４Ｅ”指標為核心，建立起完善成熟的績效評價體系和工作機制。美國納稅服務(wù)績效指標分為不同服務(wù)方式績效評估指標和綜合性績效評估指標，還結(jié)合年度納稅服務(wù)績效評估指標。日本國稅廳對納稅服務(wù)績效考評突出在稅收宣傳與意見聽取、做好稅務(wù)咨詢，提供稅收信息和重點推進電子申報、減輕稅負上，如信息公開分數(shù)、電話咨詢次數(shù)等。部分國家、組織還從政府戰(zhàn)略規(guī)劃、服務(wù)績效考評指標、考評結(jié)果或者預期目標等方面加以探索實踐。埃森哲咨詢公司的“稅務(wù)機關(guān)價值模型”從工作成果和成本效率兩個方面對稅務(wù)部門的績效工作進行評價。其中，與服務(wù)相關(guān)的占主要部分。

四是建立全面、量化的評估指標。各國稅務(wù)部門建立整套的評估機制，確定評估方法，采用規(guī)范流程和科學模型實施納稅服務(wù)績效評估。美國對不同服務(wù)方式績效評估指標包括電話咨詢方式績效評估指標23項，如稅務(wù)代理執(zhí)業(yè)者優(yōu)先服務(wù)電話滿意度、自動電話回答處理涉稅事項情況。電子服務(wù)方式績效評估指標29個，如網(wǎng)站訪問量、納稅人采取網(wǎng)上自助服務(wù)方式處理納稅帳戶數(shù)量。面對面服務(wù)方式績效評估指標29個，如現(xiàn)場服務(wù)納稅人滿意度、納稅服務(wù)中心現(xiàn)場稅法援助的準確度。書信服務(wù)方式績效評估指標5個，如會計帳務(wù)處理的顧客滿意度、服務(wù)部門員工的職業(yè)素養(yǎng)。對綜合性績效評估指標從稅法遵從、納稅人和合作伙伴評價、政府評價三個方面設(shè)置，分為基本指標和支持指標。

五是納稅服務(wù)績效評估主體多元化。美國稅務(wù)部門定期委托第三方（公共調(diào)查機構(gòu)為主）為其調(diào)查納稅人的總體滿意度。澳大利亞聯(lián)邦稅務(wù)局內(nèi)部設(shè)有獨立運行的評估辦公室，專門負責對各項服務(wù)活動進行質(zhì)量跟蹤和問題研究。澳大利亞審計局每年都會制定課題對各種稅收服務(wù)活動進行調(diào)查，還委托民間機構(gòu)參與稅收服務(wù)的研究。韓國國家稅收服務(wù)局也采取從外部評價國家稅收服務(wù)局的績效。

三、國外納稅服務(wù)績效評估的經(jīng)驗借鑒

詳細的方法和技術(shù)技巧并不是學習的重點，核心是把握西方國家通過什么思想，建立何種機制，采取何種手段達到納稅服務(wù)績效評估的最終目的。

借鑒之一：首要是解決納稅服務(wù)績效評估的價值取向問題。

對納稅服務(wù)不同的職能定位，決定了不同的價值取向。不同的價值取向，直接影響著納稅服務(wù)的具體的指標設(shè)計。而具體指標設(shè)計則影響著相應(yīng)的績效考評機制的有效運作和考評初衷能否達成。價值取向是納稅服務(wù)績效評估的基礎(chǔ)。

納稅服務(wù)作為我國稅務(wù)系統(tǒng)核心業(yè)務(wù)之一，體現(xiàn)了稅務(wù)系統(tǒng)發(fā)展導向和戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)了稅務(wù)系統(tǒng)的使命和價值觀，體現(xiàn)了稅務(wù)系統(tǒng)履行職能的效率與效果。納稅服務(wù)績效評估必須體現(xiàn)和遵循以下價值取向：

一是以納稅人滿意為核心價值取向，落實顧客理念。確立納稅人導向，視納稅人為顧客，從滿足顧客需求的角度提供納稅服務(wù)，以納稅人滿意度為績效評估的基本尺度，這是最核心的價值取向。這既體現(xiàn)征納雙方法律地位平等理念，又切實落實為人民服務(wù)的根本宗旨。圍繞納稅人設(shè)計服務(wù)績效評估，以納稅人滿意度為核心加以設(shè)計和建立指標，績效考評全過程要聽取納稅人意見，吸收納稅人參與。這將引發(fā)稅務(wù)部門的思維模式、組織體系、評價標準和文化系統(tǒng)等領(lǐng)域的嬗變。

二是以效能為基礎(chǔ)價值取向，追求服務(wù)價值最大化。提高納稅服務(wù)效能，是體現(xiàn)納稅服務(wù)理念先進性，優(yōu)化納稅服務(wù)管理機制，建設(shè)服務(wù)型稅務(wù)機關(guān)的過程和結(jié)果。以效能為基礎(chǔ)價值取向，講求效率、效益、經(jīng)濟性，注重合理利用資源，既重視納稅服務(wù)結(jié)果，又重視納稅服務(wù)過程；既追求經(jīng)濟效益，更注重民生效益；既包括經(jīng)濟價值，又包括社會價值；既追求服務(wù)生產(chǎn)效率，又追求服務(wù)配置效率。通過納稅服務(wù)績效評估，引導樹立納稅服務(wù)成本觀念，以最少的投入取得最大的產(chǎn)出，不斷提高納稅服務(wù)效能。

三是以公平為發(fā)展價值取向，力求納稅服務(wù)均等化。納稅服務(wù)作為社會公共服務(wù)的一種，必須體現(xiàn)公平公正，讓廣大納稅人普遍享有為基本追求。通過對納稅服務(wù)公平性的績效評估，可以推動稅務(wù)部門不斷優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，建設(shè)服務(wù)平臺，改進服務(wù)方式，完善服務(wù)機制，盡量滿足納稅人需求，實現(xiàn)納稅服務(wù)的均等化。讓不同類別、不同規(guī)模、不同地域的納稅人的服務(wù)需求得到公平對待，防止出現(xiàn)服務(wù)資源配置的不平衡。

借鑒之二：關(guān)鍵是解決納稅服務(wù)績效評估的指標設(shè)計問題

納稅服務(wù)考評指標的設(shè)計和選取，是績效評估體系構(gòu)建的最大難點和關(guān)鍵所在。直接關(guān)系到考評體系的質(zhì)量和有效性，直接影響到考評結(jié)果的準確性、公正性和可信度。

一是確定納稅服務(wù)績效指標的維度。就是通過何種方式、從什么視角對指標加以分界。以納稅服務(wù)的不同階段為分界，就自然形成了納稅服務(wù)投入、納稅服務(wù)過程、納稅服務(wù)產(chǎn)出、納稅服務(wù)效果這四個維度。通過維度區(qū)分，使評估層面更加合理、評估視角更加集中、評估標準更具有可比性。

納稅服務(wù)投入是指為提供納稅服務(wù)所需投入的資源，包括財力、人力、物力等服務(wù)成本。反映了納稅服務(wù)的成本核算，反映納稅服務(wù)經(jīng)濟度。納稅服務(wù)過程是指根據(jù)不同業(yè)務(wù)流程設(shè)計專門的評估內(nèi)容，側(cè)重評估稅務(wù)人員素質(zhì)、工作質(zhì)量、辦事效率等。納稅服務(wù)產(chǎn)出即稅務(wù)部門提供的服務(wù)內(nèi)容，如提醒服務(wù)、呼叫服務(wù)等。表現(xiàn)為納稅服務(wù)的種類、數(shù)目、品種、規(guī)模等。納稅服務(wù)結(jié)果指各類納稅服務(wù)所產(chǎn)生的后果與影響。突出表現(xiàn)為納稅人滿意度、納稅遵從度、服務(wù)績效比率、服務(wù)質(zhì)量指數(shù)等方式。其中，納稅人滿意度直接、客觀地反映了納稅服務(wù)質(zhì)量，是納稅人關(guān)注的焦點，必須作為納稅服務(wù)績效考評的重點。

二是建立納稅服務(wù)績效指標的體系。通過“基本維度—基本指標—二級指標—修正指標—評分規(guī)則”的結(jié)構(gòu)，圍繞定量化、可控制的原則逐層分解，建立形成納稅服務(wù)績效評估指標體系。指標區(qū)分主次事項，全面、系統(tǒng)覆蓋納稅服務(wù)的重點事項和主要內(nèi)容，做到重要指標不遺漏，一般指標有側(cè)重。

基本指標對應(yīng)于基本維度，包括納稅服務(wù)投入指標、納稅服務(wù)過程指標、納稅服務(wù)產(chǎn)出指標、納稅服務(wù)結(jié)果指標四類。反映納稅服務(wù)績效評估的關(guān)鍵內(nèi)容，體現(xiàn)出評估的價值取向。納稅服務(wù)投入指標分為投入規(guī)模、培訓人數(shù)、服務(wù)空間面積、服務(wù)成本、納稅人成本。納稅服務(wù)過程指標分為服務(wù)流程合理性、快捷程度、服務(wù)準確率、服務(wù)數(shù)量。納稅服務(wù)產(chǎn)出指標分為稅法培訓、宣傳解讀工作、服務(wù)需求收集等。納稅服務(wù)結(jié)果指標可直接分為納稅人滿意度、納稅遵從度、服務(wù)績效比率、服務(wù)質(zhì)量指數(shù)。滿意度指數(shù)不但考察服務(wù)的主動性、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)水平，更重要的是考察納稅人的感受。

納稅服務(wù)績效評估指標簡表

借鑒之三：重點是解決納稅服務(wù)績效評估的機制創(chuàng)設(shè)問題。

機制具有自主運行、自我修正、自我提高的作用。所以納稅服務(wù)績效評估要創(chuàng)設(shè)科學、嚴密、高效的運作機制，進行系統(tǒng)化的制度架構(gòu)和設(shè)計，推動其自我落實、自我完善。

一是建立多方參與評估機制。吸納上級機關(guān)、納稅人、相關(guān)職能部門和獨立第三方共同參與納稅服務(wù)績效評估，改變過去單一主體評估、層級化評估的局限性，構(gòu)建由國稅機關(guān)主導的、納稅人廣泛參與的、專家學者以及中介評估機構(gòu)深度介入的多元主體、多層次的評價模式，實行全方位評估。一方面有利于較全面、客觀地考評納稅服務(wù)，同時通過這種方式形成公開機制，讓納稅服務(wù)績效評估全面公開、全程公開，避免績效考評變成內(nèi)部游戲。

二是建立評估結(jié)果運用機制。納稅服務(wù)績效評估的溝通也好，結(jié)果通報也好，其作用都低于對被考評對象的獎懲。應(yīng)運用納稅服務(wù)績效考評結(jié)果，對不同單位、不同部門、不同崗位進行排序，與目標、獎勵、榮譽、晉升等進行切實掛鉤，獎優(yōu)罰劣。對各級稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員產(chǎn)生正面引導和反面約束，就會自然推動績效評估工作按照設(shè)想的目標、意圖前進，推動納稅服務(wù)水平、效能的提高。這是最根本、最有約束力、最有激勵性的機制。

三是建立績效評估保障機制。納稅服務(wù)績效評估涉及人財物，關(guān)聯(lián)多部門、多層級、多崗位，環(huán)節(jié)多，流程長，跨度大，需要有效的組織領(lǐng)導保障，需要財力、人力支持，需要足夠的權(quán)威推進，這一切，都為開展納稅服務(wù)績效評估提出保障要求。只有建立保障機制，才能事半功倍，科學決策，分布推進，穩(wěn)妥落實，不斷優(yōu)化。

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