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赴日研修學(xué)習(xí)考察報(bào)告
5月17日至24日，受日本兵庫(kù)縣政府的邀請(qǐng)，我隨省政府應(yīng)急辦組團(tuán)赴日本兵庫(kù)縣參加?xùn)|北亞國(guó)家地方政府聯(lián)合會(huì)第八屆防災(zāi)分科委員會(huì)會(huì)議及防災(zāi)研修活動(dòng)。日本兵庫(kù)縣有關(guān)人員介紹了日本阪神淡路大地震有關(guān)情況，考察了日本“人與防災(zāi)未來中心”和“兵庫(kù)縣廣域防災(zāi)中心”�？偟母杏X，日本在防災(zāi)方面的意識(shí)、教育、防范、處臵、善后等方面具有成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)借鑒�，F(xiàn)將主要情況匯報(bào)如下：
一、日本防災(zāi)救災(zāi)基本情況
（一）防災(zāi)體制健全
日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、火山噴發(fā)隨時(shí)可能發(fā)生。為了減少災(zāi)害對(duì)人們生命財(cái)產(chǎn)造成的損失，日本防災(zāi)可謂是“警鐘長(zhǎng)鳴”。
日本有一個(gè)健全的防災(zāi)體制，可以應(yīng)對(duì)突然降臨的災(zāi)難。日本內(nèi)閣府設(shè)有名為中央防災(zāi)會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其主席是首相，委員由國(guó)家公安委員會(huì)委員長(zhǎng)、有關(guān)大臣和專家組成。中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制訂防災(zāi)基本計(jì)劃，決定防災(zāi)基本方針。日本內(nèi)閣府設(shè)有危機(jī)管理的辦事機(jī)構(gòu)—內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)（官職為副官房長(zhǎng)官），并設(shè)立了“官邸危機(jī)管理中心”，各都道府縣分別設(shè)有地方防災(zāi)會(huì)議，由知事任主席，負(fù)責(zé)制訂地方防災(zāi)計(jì)劃，47個(gè)都道府縣設(shè)有危機(jī)管理的辦事機(jī)構(gòu)—危機(jī)管理局。此外，還有市町村防災(zāi)會(huì)議，負(fù)責(zé)實(shí)施中央和 1
地方政府的防災(zāi)計(jì)劃，較大市也設(shè)有危機(jī)管理的辦事機(jī)構(gòu)，町、村都有專人從事危機(jī)管理這項(xiàng)工作。
重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，日本政府會(huì)在30分鐘內(nèi)成立緊急災(zāi)害對(duì)策總部，其部長(zhǎng)由首相擔(dān)任，副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)助理由首相任命，迅速確定災(zāi)害對(duì)策，指揮有關(guān)機(jī)構(gòu)立即投入救援工作。地方政府在災(zāi)害發(fā)生或有可能發(fā)生時(shí)會(huì)成立災(zāi)害對(duì)策總部，由知事任部長(zhǎng)，立即向首相報(bào)告情況，并有權(quán)要求出動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)，并向周邊地區(qū)求援。為使運(yùn)送救援物資的車輛暢通無(wú)阻，知事有權(quán)決定受災(zāi)地區(qū)道路禁止一般車輛通行。此外，氣象廳、警-察署、電力公司、煤氣公司、自來水公司、電話公司、鐵路公司和公路運(yùn)輸公司都有自己的防災(zāi)體制，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，既可統(tǒng)一行動(dòng)，也可各自為戰(zhàn)，全面投入救援和重建工作。
（二）防災(zāi)救災(zāi)保障有力
頻發(fā)的自然災(zāi)害給日本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了嚴(yán)重影響。為把“天災(zāi)人禍”的損失降到最低程度，日本不斷加強(qiáng)災(zāi)害管理，完善防災(zāi)體系。其中，為保障防災(zāi)賑災(zāi)工作的順利開展，日本近年來不斷提高防災(zāi)保障水平，并呈現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn)。
一是提供充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。日本政府防災(zāi)工作不僅在防災(zāi)法律、行政組織的建設(shè)方面下了很大工夫，而且在防災(zāi)資金的投入上也舍得花本錢。日本2017財(cái)政年度的防災(zāi)預(yù)算為2.53萬(wàn)億日元，約合200多億美元，約占一般預(yù)算總額的5％。防災(zāi)預(yù)算主要用于科學(xué)技術(shù)研究、災(zāi)害預(yù)防、國(guó)土保全以及災(zāi)后重建等四個(gè)領(lǐng)域。雖然每年的預(yù)算額度因情況不同有所變化，但仍保持在5～7兆日元之間。其中1995 2
年因發(fā)生阪神地震，導(dǎo)致防災(zāi)經(jīng)費(fèi)猛增到7.5兆日元。充足的防災(zāi)資金使日本在防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究、加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防措施、促進(jìn)國(guó)土綜合開發(fā)、完善災(zāi)害緊急應(yīng)變?cè)O(shè)施、迅速實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建等方面都取得了顯著成效。
二是進(jìn)行扎實(shí)的防災(zāi)科技研究。防災(zāi)科研經(jīng)費(fèi)是日本防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，目前，日本防災(zāi)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)有專業(yè)防災(zāi)研究所、災(zāi)害研究中心以及防災(zāi)學(xué)會(huì)達(dá)26家。代表性的研究所有防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所、東京大學(xué)地震研究所、京都大學(xué)防災(zāi)研究所等。另外，日本還在高等院校設(shè)立危機(jī)管理專業(yè)，培養(yǎng)防災(zāi)方面的人才。日本大學(xué)新設(shè)危機(jī)管理學(xué)系，設(shè)臵“防災(zāi)專業(yè)”、“環(huán)境專業(yè)”和“危機(jī)管理專業(yè)”為提高防災(zāi)科技研究能力，政府還出面組織防災(zāi)管理的攻關(guān)課題研究，主要課題包括：一般災(zāi)害共同事業(yè)的研究、地震災(zāi)害研究、關(guān)于暴風(fēng)雨災(zāi)害研究、火山災(zāi)害對(duì)策研究、雪災(zāi)研究、火災(zāi)研究、危險(xiǎn)物災(zāi)害研究和原子能災(zāi)害對(duì)策研究等八個(gè)方面。
三是系統(tǒng)整合公私防災(zāi)保障資源。日本采取災(zāi)前合同制的形式，通過與有關(guān)的事業(yè)單位、企業(yè)和行會(huì)、協(xié)會(huì)簽訂災(zāi)害救援合作協(xié)協(xié)議，有效地保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)急資源的整合。東京都與民間團(tuán)體的協(xié)定一共有34個(gè)，通過協(xié)議委托它們?cè)跒?zāi)害發(fā)生時(shí)進(jìn)行協(xié)作和救援，并明確征用物資的程序、費(fèi)用負(fù)擔(dān)和保險(xiǎn)責(zé)任。例如，與東京汽車協(xié)會(huì)簽訂的協(xié)議規(guī)定：在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，協(xié)會(huì)除因特殊原因外，必須提供救災(zāi)車輛；在汽車公司提出費(fèi)用支付請(qǐng)求后，都政府必須在30天內(nèi)支付；由于汽車公司的責(zé)任給第三者帶來?yè)p失時(shí)，由 3
該公司負(fù)責(zé)；如果不是汽車公司的司機(jī)責(zé)任而發(fā)生事故時(shí)，按照補(bǔ)償條例對(duì)該司機(jī)進(jìn)行補(bǔ)償。這樣，有關(guān)的民間團(tuán)體按照這些協(xié)定的規(guī)定，幫助政府儲(chǔ)備或者提供救援物資，既能減輕災(zāi)害發(fā)生時(shí)的政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)又能使政府按照協(xié)議迅速調(diào)配和整合應(yīng)急資源，確保了應(yīng)急救援的物資、人員和設(shè)備的供應(yīng)。
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四是提供優(yōu)質(zhì)防災(zāi)通信保障服務(wù)。為了確保信息傳遞的便捷順暢，日本分別建立了以政府各職能部門為主，由固定通訊線路(包括影像傳遞線路)、衛(wèi)星通訊線路和移動(dòng)通訊線路組成的“中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)”，以全國(guó)消防機(jī)構(gòu)為主的“消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)”和以自治體防災(zāi)機(jī)構(gòu)或者當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的“防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)”等專門用于防災(zāi)的通訊網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前已經(jīng)有完善的氣象防災(zāi)信息、地域氣象觀測(cè)信息、河川流域信息、道路災(zāi)害信息等各種系統(tǒng)。日本氣象廳在全國(guó)約600個(gè)站點(diǎn)放臵了地震測(cè)試儀和180個(gè)站點(diǎn)設(shè)臵海嘯地震觀測(cè)設(shè)施。通過地震活動(dòng)等綜合監(jiān)視系統(tǒng)(EPOS)、地震海嘯監(jiān)視系統(tǒng)(KTOS)，對(duì)地震和海嘯的觀測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理。
（三）地震防災(zāi)救災(zāi)對(duì)策
日本處于環(huán)太平洋地震帶，屬地震多發(fā)區(qū)。世界20%以上的地震發(fā)生在日本周邊地區(qū)，特別是近年來地震頻繁發(fā)生，1994—2003年全球里氏6級(jí)以上地震22.9%發(fā)生在日本及其附近海域。1923年9月1日東京等地發(fā)生里氏7.9級(jí)的關(guān)東大地震，造成14萬(wàn)人死亡， 57萬(wàn)戶房屋損壞。近期最慘痛的大地震是1995年1月17日爆發(fā)的阪神大地震，這是 4
在日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度集中發(fā)達(dá)的中心城市大阪和神戶一帶首次發(fā)生的直下型地震，震級(jí)達(dá)里氏7.3級(jí)，導(dǎo)致6436人死亡，10.5萬(wàn)戶房屋損毀，多數(shù)公路、鐵路等交通設(shè)施和煤氣、自來水等生活設(shè)施中斷，損失慘重。這次大地震后，日本政府成立了調(diào)查委員會(huì)，花費(fèi)3年時(shí)間，將地震發(fā)生后啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急對(duì)策和災(zāi)后重建等不同階段分成169個(gè)項(xiàng)目，詳細(xì)總結(jié)了這次抗災(zāi)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，日本重新加強(qiáng)了地震對(duì)策，包括建設(shè)實(shí)戰(zhàn)性的防災(zāi)與危機(jī)管理體制以及大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)對(duì)體制，建設(shè)地震防災(zāi)所需的信息系統(tǒng)，開展大規(guī)模、實(shí)戰(zhàn)性的防災(zāi)訓(xùn)練，提高城市抗災(zāi)能力等。多年來，日本不斷建立完善合理的地震防災(zāi)救災(zāi)體制，在地震防御、應(yīng)急對(duì)策和災(zāi)后重建等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
一是吸收阪神大地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修改法律法規(guī)，完善應(yīng)急體制。日本的震災(zāi)對(duì)策主要依靠《災(zāi)害對(duì)策基本法》以及依靠該法制定的《防災(zāi)基本計(jì)劃》加以推進(jìn)實(shí)施。1995年，在阪神大地震發(fā)生的當(dāng)年兩次修訂《災(zāi)害對(duì)策基本法》，增加了強(qiáng)化災(zāi)害對(duì)策應(yīng)急組織及其權(quán)限、確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)緊急車輛通行措施等內(nèi)容，降低設(shè)立以內(nèi)閣大臣為首的“緊急災(zāi)害對(duì)策指揮部”的條件，賦予市町村長(zhǎng)向都道府縣行政首長(zhǎng)請(qǐng)求派遣自衛(wèi)隊(duì)的權(quán)力，允許在一定區(qū)域全面禁止一般車輛通行等。并對(duì)《防災(zāi)基本計(jì)劃》進(jìn)行大幅度的修訂，詳細(xì)規(guī)定具體的應(yīng)對(duì)措施，明確實(shí)施主體。中央政府各相關(guān)部門和各級(jí)政府均修訂了相應(yīng)的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃。
二是采取各種措施，培養(yǎng)國(guó)民的危機(jī)意識(shí)。國(guó)民危機(jī)意
識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府危機(jī)管理的效果。日本是一個(gè)地震、火山、海嘯頻繁發(fā)生且自然資源匱乏的島國(guó)，其國(guó)民的憂患意識(shí)和危機(jī)感較強(qiáng)。這主要得益于日本平時(shí)的防災(zāi)和危機(jī)意識(shí)教育比較到位。為了提高國(guó)民防災(zāi)救災(zāi)的意識(shí)，日本各個(gè)城市都設(shè)有“市民防災(zāi)中心”，而且免費(fèi)供市民參觀。據(jù)了解，日本家家戶戶的門窗附近都備有礦泉水、壓縮餅干、手電筒及急救包等。就連新潮的電腦游戲，也專門開發(fā)了考驗(yàn)人們?cè)趶?qiáng)震下應(yīng)急對(duì)策的軟件。通過這些舉措，日本國(guó)民不但提高了危機(jī)意識(shí)，而且掌握了急救知識(shí)、逃生的要領(lǐng)以及自救互救的本領(lǐng)。
三是做好充分的防范應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作。為了有效應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的災(zāi)害，日本各市町村對(duì)發(fā)生大地震時(shí)的受災(zāi)情況及最壞的結(jié)果進(jìn)行推算預(yù)測(cè)并做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，其中包括：死亡人數(shù)、震后無(wú)家可歸者、房屋倒塌數(shù)以及道路、上下水網(wǎng)、煤氣網(wǎng)、設(shè)備破壞造成企業(yè)減產(chǎn)、物流人流停滯等帶來的直接、間接經(jīng)濟(jì)損失等。比如根據(jù)地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，市區(qū)都要建設(shè)應(yīng)急供水漕，在發(fā)生地震災(zāi)害時(shí)，飲用水供水標(biāo)準(zhǔn)是每人每天3公升；糧食等主食的供應(yīng)，是根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，在區(qū)市町村開設(shè)的避難所進(jìn)行的，在清除道路障礙3天后，就可以開鍋?zhàn)鲲垼谶@以前發(fā)放的食品是由都以及區(qū)市町村儲(chǔ)備和調(diào)撥。此外，還建設(shè)簡(jiǎn)易廁所，在學(xué)校和社區(qū)設(shè)立救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)。
四是依托現(xiàn)代信息技術(shù)，建立健全災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。去年1月，日本政府決定在2011年前建立全民危機(jī)警報(bào)系統(tǒng)，直接向國(guó)民報(bào)告地震、海嘯等自然災(zāi)害以及導(dǎo)彈襲擊等各種突
發(fā)事件。日本將在今年全面實(shí)現(xiàn)地面數(shù)字電視播放，并使每家每戶的數(shù)字電視機(jī)和帶有電視功能的手機(jī)能直接接收危機(jī)報(bào)警。據(jù)悉，日本松下電器產(chǎn)業(yè)公司已發(fā)明出使用數(shù)字電視提供災(zāi)害信息的“緊急防災(zāi)信息播報(bào)系統(tǒng)”。利用這一系統(tǒng)，如果觀眾在觀看電視時(shí)發(fā)生災(zāi)害，無(wú)需遙控，電視就會(huì)強(qiáng)制切換成緊急災(zāi)害信息播報(bào)。
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五是加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)防震救災(zāi)能力建設(shè)，完善抗震救災(zāi)設(shè)施。1995年阪神大地震后，日本制定了《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》，中央防災(zāi)會(huì)議修改《防災(zāi)基本計(jì)劃》，進(jìn)一步強(qiáng)化震災(zāi)對(duì)策�！兜卣鸱罏�(zāi)對(duì)策特別措施法》要求在全國(guó)大力推進(jìn)地震防災(zāi)對(duì)策，抓緊建設(shè)完善抗震防災(zāi)設(shè)施，加強(qiáng)地震調(diào)查研究。全國(guó)47個(gè)都道府縣從1996年開始實(shí)施地震防災(zāi)緊急事業(yè)五年計(jì)劃，開辟避難場(chǎng)所、避難路徑，建設(shè)消防設(shè)施和防災(zāi)無(wú)線通信網(wǎng)絡(luò)，提高中小學(xué)的房屋耐震強(qiáng)度。1996～2017年的兩期五年計(jì)劃共計(jì)投入33.9萬(wàn)億日元，目前正在實(shí)施第3期五年計(jì)劃。
二、日本防災(zāi)減災(zāi)工作給我們的啟示
（一） 建立災(zāi)情速報(bào)和救援機(jī)制。一是建立完善防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。吸取阪神大地震教訓(xùn)，日本政府從應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施抓起，建立起覆蓋全國(guó)，功能完善、技術(shù)先進(jìn)的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。在應(yīng)對(duì)本州島地震工作中，政府反應(yīng)極為迅速，應(yīng)對(duì)十分有效，造成的損害較為輕微，總共有145人受傷，450座房屋遭受程度不同的損壞，充分顯示了現(xiàn)代化的應(yīng)急通訊信息系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處臵工作中所發(fā)揮的顯著作用。二是在災(zāi)害發(fā)生后，通過電視、廣播等媒體及時(shí)通報(bào)災(zāi)
情和救災(zāi)信息，宣傳災(zāi)害中逃生自救知識(shí)，緊密配合抗災(zāi)救災(zāi)工作。我國(guó)四川汶川大地震后緊急啟動(dòng)抗震救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等各種媒體立即跟上，迅速傳遞透明和公開的信息，使得謠言難以興起，有利于保持良好社會(huì)秩序，穩(wěn)定民眾情緒，避免出現(xiàn)大面積的恐慌。三是建立個(gè)人自救、災(zāi)民之間互救和社會(huì)援救的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。采取緊急應(yīng)急救援，包括人員救助、防災(zāi)醫(yī)療、消防措施、交通管制、救災(zāi)物資的調(diào)撥、供給等。同時(shí)，進(jìn)行災(zāi)情調(diào)查，防止次生災(zāi)害，確認(rèn)受災(zāi)情況以及應(yīng)急生活救助和災(zāi)后恢復(fù)重建等工作，使救援工作有序、有力、有效展開。
（二）提高全民防災(zāi)意識(shí)和全社會(huì)防災(zāi)救災(zāi)能力。日本根據(jù)地震帶分布情況，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域制定專門的防災(zāi)救災(zāi)對(duì)策。圍繞重點(diǎn)區(qū)域的防災(zāi)對(duì)策主要有：以東京為中心的首都直下型地震對(duì)策，以名古屋、大阪為中心的中部圈、近畿圈直下型地震對(duì)策，東海地區(qū)地震對(duì)策，東南海及南海地區(qū)地震對(duì)策，日本海溝及千島海溝周邊海溝型地震對(duì)策等。根據(jù)東南海及南海地區(qū)、日本海溝及千島海溝地震防災(zāi)的需要，還制定了相關(guān)的特別措施法。各個(gè)縣、市建有防災(zāi)減災(zāi)中心和災(zāi)害教育館，并在小學(xué)教科書中加入了防震災(zāi)和海嘯的內(nèi)容。日本根據(jù)地震發(fā)生的規(guī)律，預(yù)測(cè)東海及東南海地區(qū)在近30年間，可能會(huì)發(fā)生8級(jí)左右地震，教育國(guó)民要做好防震的一切準(zhǔn)備。要求各地以縣或鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域?yàn)閱挝婚_展必要的糧食、飲用水和藥品等防災(zāi)物資的儲(chǔ)備，有條件的地區(qū)爭(zhēng)取以家庭為單位儲(chǔ)存災(zāi)難應(yīng)急物品，做到有備無(wú)患。因此，我們也要采用多種方式和形式，普及抗災(zāi)自救逃生知識(shí)，開展必
要的防災(zāi)演習(xí)，對(duì)群眾進(jìn)行災(zāi)害逃生和避難教育，增強(qiáng)全民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。另外，強(qiáng)化救災(zāi)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高專業(yè)救援人員素質(zhì)，建立全市范圍的全方位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制，做到召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)和抗災(zāi)減災(zāi)的能力。
（三）強(qiáng)化抗震減災(zāi)手段，將災(zāi)害造成的損失降到最低限度。一是提高地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)水平�？拐鸱罏�(zāi)工作關(guān)鍵在準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，日本阪神地震后，建立了災(zāi)害對(duì)策中心和菲尼克斯（不死鳥）防災(zāi)系統(tǒng)，預(yù)測(cè)受災(zāi)規(guī)模，制定一些有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。我們要學(xué)習(xí)借鑒日本等發(fā)達(dá)國(guó)家地震預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)技術(shù)，強(qiáng)化預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)，提高預(yù)測(cè)水平，力爭(zhēng)克服地震遠(yuǎn)期預(yù)報(bào)易、近期預(yù)報(bào)難的缺點(diǎn)。地震部門對(duì)重大地震災(zāi)害要及時(shí)提出預(yù)報(bào)和預(yù)警，建立重點(diǎn)地震防范區(qū)域，加強(qiáng)地震預(yù)防工作，有針對(duì)性制定防災(zāi)救援預(yù)案。二是提高房屋建筑質(zhì)量和耐震強(qiáng)度。日本學(xué)校的教室用房投入最大，建筑質(zhì)量最好，防震質(zhì)量最高。因此，減輕地震造成的傷亡和損失，應(yīng)加強(qiáng)建筑物耐震抗震技術(shù)開發(fā)，適當(dāng)提高住房、學(xué)校及辦公生產(chǎn)用房、商場(chǎng)、橋梁、大型設(shè)施等各類建筑物的抗震標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收程序，確�？拐鸬燃�(jí)，杜絕豆腐渣工程。
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