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德國(guó)區(qū)域發(fā)展和城市交通考察報(bào)告
應(yīng)德國(guó)斯圖加特大學(xué)區(qū)域規(guī)劃研究所邀請(qǐng)，由江蘇省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)牽頭組織的“徐州市域城鎮(zhèn)與現(xiàn)代交通規(guī)劃”合作項(xiàng)目考察團(tuán)，于2001年5月赴德國(guó)考察了區(qū)域規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃建設(shè)情況。這次赴德考察的主要目的是進(jìn)行“徐州市域城鎮(zhèn)與現(xiàn)代交通規(guī)劃”項(xiàng)目第一次研討。
一、考察的主要成果
“徐州市域城鎮(zhèn)與交通規(guī)劃”項(xiàng)目是德國(guó)的技術(shù)援助項(xiàng)目，已列入2001年度江蘇省政府和德國(guó)巴符州政府合作交流計(jì)劃，由德國(guó)斯圖加特大學(xué)區(qū)域規(guī)劃研究所和江蘇省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)共同組織實(shí)施。這次在德國(guó)斯圖加特大學(xué)召開的第一次研討會(huì)，標(biāo)志著該項(xiàng)目的正式啟動(dòng)實(shí)施。斯圖加特大學(xué)是世界著名學(xué)府，于l829年建校，以技術(shù)大學(xué)為主，共設(shè)l4個(gè)系、l40個(gè)研究所。斯圖加特大學(xué)區(qū)域規(guī)劃研究所是國(guó)際著名的區(qū)域規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)之一，致力于應(yīng)用系統(tǒng)工程方法進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系研究，曾與我國(guó)許多院校、部門合作，取得了多項(xiàng)成果。
研討會(huì)上，研究室、省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、徐州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)分別介紹了有關(guān)情況，表示了對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度，德方介紹了德國(guó)和斯圖加特市住居和多方式城市交通系統(tǒng)、徐州項(xiàng)目的準(zhǔn)備情況。在經(jīng)過多輪商談后，雙方在項(xiàng)目的目標(biāo)、內(nèi)容、組織、經(jīng)費(fèi)、工作方案等方面達(dá)成了共識(shí)，為項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)，取得了預(yù)期成果。
研討會(huì)確定項(xiàng)目研究的主要內(nèi)容是：通過對(duì)徐州市經(jīng)濟(jì)、人口、就業(yè)、社會(huì)事業(yè)、環(huán)境和人類住居等方面進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，分析交通需求，提出城市綜合交通規(guī)劃方案，劃分功能區(qū)域，并與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造良好的城市空間發(fā)展環(huán)境。
研討會(huì)確定項(xiàng)目研究的工作階段是：項(xiàng)目計(jì)劃歷時(shí)兩年，到2003年4月完成整個(gè)項(xiàng)目，共分五個(gè)階段。第一階段，主要工作是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，召開第一次項(xiàng)目研討會(huì)，細(xì)化工作方案，確定研究模型;第二階段，主要工作是實(shí)地調(diào)查、數(shù)據(jù)收集和處理、公共交通方案設(shè)計(jì)，召開第二次項(xiàng)目研討會(huì);第三階段，完成模型預(yù)測(cè)，形成綜合公共交通多方案的初始評(píng)價(jià)，召開第三次項(xiàng)目研討會(huì);第四階段，選擇確定綜合公共交通方案，完成方案設(shè)計(jì)，起草最終報(bào)告;第五階段，完成項(xiàng)目最終報(bào)告，召開第四次項(xiàng)目研討會(huì)，項(xiàng)目研討成果提交中德雙方政府部門。
研討會(huì)確定了項(xiàng)目合作的主要方式是：雙方對(duì)應(yīng)的三級(jí)管理協(xié)調(diào)工作制度。一是協(xié)調(diào)和顧問層，二是工作層，三是實(shí)際工作層。
另外，為學(xué)習(xí)德國(guó)在土地資源可持續(xù)利用方面的成功做法，本次赴德考察還對(duì)合作開展“與綜合土地利用相結(jié)合確定可持續(xù)發(fā)展研究(以江寧為例)”，進(jìn)一步達(dá)成了協(xié)議。
二、對(duì)德國(guó)區(qū)域規(guī)劃和城市交通的印象
考察期間，我們先后訪問了德國(guó)的斯圖加特市區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)、柏林城市規(guī)劃委員會(huì)、慕尼黑市公共交通聯(lián)合公司、卡思路城市公共交通聯(lián)合體、法國(guó)國(guó)家地區(qū)設(shè)計(jì)和發(fā)展署等部門，并考察了這些城市的城市建設(shè)和公共交通設(shè)施，這些城市的建設(shè)的優(yōu)美、整齊、協(xié)調(diào)和公共交通體系的發(fā)達(dá)、方便、快捷、準(zhǔn)點(diǎn)，都給我們留下了深刻的印象。
1、把區(qū)域規(guī)劃作為政府的重要職能。德國(guó)、法國(guó)的區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家重要的職能之一，是國(guó)家和地方政府主要的管理手段之一，具有較強(qiáng)的法律約束力。德國(guó)、法國(guó)從國(guó)家到州、市均設(shè)有區(qū)域規(guī)劃部門。如德國(guó)斯圖加特設(shè)有大區(qū)規(guī)劃委員會(huì)，周邊的四個(gè)縣也有專門的規(guī)劃辦公室;法國(guó)將全國(guó)分成了22個(gè)規(guī)劃區(qū)，每個(gè)區(qū)每7年都要重新修訂一次規(guī)劃。德、法兩國(guó)的區(qū)域規(guī)劃一般均要經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，成為法律性文件。德國(guó)的區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施通過協(xié)調(diào)機(jī)制解決，法國(guó)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施具有一定指令性，一般性區(qū)域規(guī)劃通過國(guó)家與地方政府簽訂合同，不因政黨更替有所變動(dòng)，保持規(guī)劃的連續(xù)性，要求按協(xié)議實(shí)施。高層次規(guī)劃以令的形式發(fā)布實(shí)施。
2、城市公共交通體系高度發(fā)達(dá)。德國(guó)是世界上城市交通規(guī)劃建設(shè)最好的國(guó)家之一，目
前已基本形成了以軌道交通為主體的城市綜合交通體系。德國(guó)的城市公共交通體系一般由區(qū)間電動(dòng)機(jī)車(S—B)、城郊電動(dòng)機(jī)車(U—B)、地鐵、公共汽車和有軌電車等多種交通方式組成。軌道交通通常包括重軌和輕軌兩種，可以在地面上行駛，也可以在地下行駛。
政府直接參與管理的城市公共交通中心(公司)或聯(lián)合會(huì)，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理城市交通系統(tǒng)。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施基本上由政府投資建設(shè)，公共交通運(yùn)營(yíng)由各公交公司承擔(dān)，公交線路由政府采取招標(biāo)方式公開拍賣，營(yíng)運(yùn)赤字由政府定額補(bǔ)貼，一般補(bǔ)貼額占總收入的50%左右，個(gè)別城市在20%。另外，城市公共交通聯(lián)合會(huì)采取了許多措施，吸引市民棄私家車乘坐公交車，如建立統(tǒng)一的票務(wù)體系，實(shí)行一票制，在許多車站邊建立了免費(fèi)的P+R(停車與轉(zhuǎn)乘車的交接口)停車場(chǎng)，設(shè)立公共交通時(shí)間表，大大方便了市民出行，促使更多的擁有小汽車的市民放棄使用小汽車而轉(zhuǎn)向使用公共交通。
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3、注重根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市管理需要合理調(diào)整城市空間布局。二戰(zhàn)后特別是最近一個(gè)時(shí)期，德國(guó)和法國(guó)的城市空間布局呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)。一是隨著城市郊區(qū)化的趨勢(shì)，衛(wèi)星鎮(zhèn)大量出現(xiàn)，使城市用地的增長(zhǎng)遠(yuǎn)大于人口的增長(zhǎng)。如柏林市在過去的50年中，人口減少了100萬，而城市建成區(qū)則增加了40%;斯圖加特市自50年代以來，人口從230萬增加到260萬，城市用地面積卻由350平方公里增加到750平方公里。二是城市布局由單一功能區(qū)向混合功能區(qū)發(fā)展，這主要是隨著高污染、高能耗的傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)的新的發(fā)展趨勢(shì)。如德國(guó)柏林市區(qū)正在著手沿著主要交通通道規(guī)劃建設(shè)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和居住有機(jī)結(jié)合的混合功能區(qū)。三是重視大區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)是注重各種交通方式的銜接，輕軌重軌并舉，區(qū)內(nèi)區(qū)外協(xié)調(diào)，高速公路成網(wǎng)，出行非常方便。
4、高度重視人居環(huán)境。德國(guó)城市建設(shè)中十分注重生態(tài)保護(hù)，森林綠地的比重不斷提高。德、法兩國(guó)在城市規(guī)劃建設(shè)中都有嚴(yán)格保護(hù)植被、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定。如柏林市市中心仍保留著長(zhǎng)達(dá)6公里的森林綠化帶，成為該市一大特色景觀;斯圖加特市因在市區(qū)保留丘陵葡萄種植園而引以為豪。重視居住區(qū)的美化綠化，造就美好的人居環(huán)境，這與兩國(guó)居民長(zhǎng)期培養(yǎng)了良好的習(xí)慣是分不開的。在城市建筑風(fēng)格上，對(duì)傳統(tǒng)建筑實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)措施，重視傳統(tǒng)生活習(xí)慣和文化，同時(shí)對(duì)新建筑在高度、外觀和色彩上有相關(guān)的法律規(guī)定，使城市既各具特色，又舒適宜人。
三、啟示與建議
1、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的重要職能。區(qū)域發(fā)展和城市建設(shè)要堅(jiān)持規(guī)劃先行，規(guī)劃的水平?jīng)Q定建設(shè)的水平。沒有現(xiàn)代化要求的城市規(guī)劃。就沒有城市的現(xiàn)代化。如何統(tǒng)一規(guī)劃好老城區(qū)和新城區(qū)的建設(shè)，是一個(gè)緊迫的問題。體現(xiàn)以人為本的理念，對(duì)沒有環(huán)境污染的高新技術(shù)項(xiàng)目可以與居住區(qū)混合布局，服務(wù)業(yè)就地滿足，既可減少交通后勤供應(yīng)壓力，又可方便居民生活。在規(guī)劃上可多借鑒德國(guó)等國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過合作，提升我們的規(guī)劃水平。規(guī)劃一定要超前，近期難以建設(shè)的項(xiàng)目可作預(yù)留，具體實(shí)施可視財(cái)力分步進(jìn)行。
2、區(qū)域城市規(guī)劃要以公共交通為基礎(chǔ)。公共交通是城市空間形態(tài)的骨架，無論是中心城區(qū)規(guī)劃還是市域大區(qū)規(guī)劃，都必須以公共交通體系規(guī)劃為基礎(chǔ)，并與水電氣設(shè)施規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保持規(guī)劃、功能區(qū)劃有機(jī)結(jié)合起來。要注重社區(qū)規(guī)劃，以提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，特別重視搞好停車場(chǎng)規(guī)劃，方便居民出行。只有科學(xué)規(guī)劃，才能避免走回頭路，否則將造成不必要的損失和浪費(fèi)。德國(guó)城市的城市綜合公共交通體系的建設(shè)，大都需要20年-30年的時(shí)間，而交通規(guī)劃建設(shè)又必須與城市布局、環(huán)境建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，因此，超前進(jìn)行以城市綜合交通體系為主的市域發(fā)展規(guī)劃非常必要。對(duì)于公共交通發(fā)展，政府一定要投入一定的資金進(jìn)行補(bǔ)貼，如德國(guó)政府在發(fā)展公共交通方面不是將盈利作為首要目標(biāo)，而是為了方便出行，緩解交通壓力，值得我們學(xué)習(xí)。
3、及早考慮大城市快速軌道交通建設(shè)。德國(guó)專家曾提醒我們，大城市的快速軌道交通
建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，否則將會(huì)對(duì)以后的規(guī)劃建設(shè)帶來嚴(yán)重后果。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展城市快速軌道交通，是解決交通矛盾的相對(duì)節(jié)約的辦法。因此，特大城市和大城市要及早考慮軌道交通建設(shè)。
4、加強(qiáng)區(qū)域間跨行政區(qū)的橫向協(xié)調(diào)，逐步建立機(jī)制。區(qū)域規(guī)劃和交通規(guī)劃必須突破行政區(qū)劃限制，注重加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作和橫向協(xié)調(diào)，協(xié)同解決好面臨的共性問題，打破行政分割、畫地為牢的做法，在交通、信息、供水供電供氣和環(huán)境保護(hù)方面加強(qiáng)銜接，實(shí)行跨地區(qū)共建、共管、共用，避免資源浪費(fèi)。重大協(xié)調(diào)事宜可在省里的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，但主要應(yīng)以地方為主，通過市縣聯(lián)席會(huì)議等多種形式來解決。
5、將可持續(xù)發(fā)展提到更突出的位置。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是人類新的發(fā)展觀，是人類發(fā)展的新模式，是實(shí)現(xiàn)人的全面健康發(fā)展的有效途徑。在德國(guó)等地到處是藍(lán)天白云、綠草茵茵，我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，一定要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，提高人的文明程度，走可持續(xù)發(fā)展的道路，給子孫后代留下寶貴財(cái)富，做到既要“金山銀山”，又要“綠水青山”。
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