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基于農(nóng)民增收的農(nóng)村土地制度變革研究
近幾年來, 城鄉(xiāng)居民差距在進一步拉大。1978年, 城市居民人均收入相當于農(nóng)村人均收入的2. 57倍。在改革開放的初期, 城鄉(xiāng)收入差距趨于縮小。然而從1986 年開始, 城鄉(xiāng)差距又開始擴大。1996 - 1997年期間有所緩和, 1998 年以后差距再一次拉大。1999 - 20003年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入分別為5854元、6280元、6859. 6元、7702. 8元和8472元; 而農(nóng)村居民人均純收入分別為2210. 3元、2253.4元、2 366. 4元、2475. 6元和2622元, 城鎮(zhèn)居民收入分別是農(nóng)村居民收入的2. 65倍、2. 759倍、2. 90倍、3.11倍和3. 23倍。但這還僅僅是可統(tǒng)計的收入差距。國家統(tǒng)計局一名原副局長在談到2001年的城鄉(xiāng)收入差距時就指出, 城鄉(xiāng)收入差距表面上是3：1, 但是如果扣除農(nóng)民的實物收入和用于第二年的擴大再生產(chǎn)開支,就可用于商品性消費的貨幣收入而言, 城鄉(xiāng)居民收入差距應(yīng)為5：1左右。如果再把城市居民的一些隱性福利、優(yōu)惠折算成收入, 中國城鄉(xiāng)居民收入差距可能達到6：1[1] 。更值得關(guān)注的是, 不但農(nóng)民收入大大低于城鎮(zhèn)居民, 而且農(nóng)民收入增長的速度也大大低于城鎮(zhèn)居民。連
續(xù)幾年來, 我國農(nóng)民人均純收入增長徘徊在2%至4%左右, 遠遠低于城鎮(zhèn)人均純收入大約8% 的增長。中國要完成工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的進程, 卻嚴重受制于“三農(nóng)”問題特別是農(nóng)民的低收入水平狀況。歷年來, 社會各界人士對農(nóng)民收入問題都提出了很多的對策, 如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、減輕農(nóng)民負擔等, 但都收效甚微。我們認為, 要在短期內(nèi)縮小城鄉(xiāng)收入差距,就必須找到一個大幅度提高農(nóng)民收入的“井噴點”。這個點只能是土地制度的改革, 因為土地是農(nóng)民的安身立命之本。
一 土地制度變遷與農(nóng)村經(jīng)濟興衰、農(nóng)民收入的關(guān)系
觀諸歷史, 王朝更替、社會生產(chǎn)力的興衰, 莫不與土地所有制有著直接或間接聯(lián)系。新中國成立前后的土地改革、合作化運動這些引發(fā)社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系劇烈變革的重大事件都緣自于土地制度的變遷。1950年6月, 中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法(草案)》, 確立了土地改革的總方針, 規(guī)定廢除地主土地所有制, 實行農(nóng)民土地所有制, 使農(nóng)民無償?shù)孬@得了小塊土地, 農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這次土改, 滿足了農(nóng)民對土地的要求,消滅了封建地主土地所有制的剝削, 解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)民個人勞動的成果, 除了上繳部分公糧外, 全部歸自己所有,從而激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量有較大的增長。在土地改革后, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織形式經(jīng)歷幾次大的變化, 最早是農(nóng)民私有、農(nóng)民經(jīng)營,而后根據(jù)當時的發(fā)展需要, 開始了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的生產(chǎn)互助組, 即農(nóng)民土地私有、集體經(jīng)營的方式,這又進一步解放了農(nóng)村生產(chǎn)力, 增加了農(nóng)民收入。但由于這種土地產(chǎn)權(quán)制度建立時間過早過快, 違背了群眾的意愿, 尤其是在1958年, 農(nóng)村普遍建立了“一大二公”的人民公社制度, 即把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一使用的土地產(chǎn)權(quán)制度, 改革為集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度, 這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 農(nóng)產(chǎn)品的供給出現(xiàn)持續(xù)不足和下降趨勢。20世紀80年代我國農(nóng)村實行土地集體所有、家庭經(jīng)營,
即農(nóng)村集體土地實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 實際上是把土地的使用權(quán)“責任”到2. 3億個農(nóng)戶。這種制度神奇般地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 極大地釋放了我國農(nóng)村生產(chǎn)力, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整,農(nóng)村經(jīng)濟商品化水平提高,糧食產(chǎn)量上升,由《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)可以得知,1978年是30476.5億斤,1980年為32055.5億斤, 增長了5. 18%。1985年達到37 910. 8億斤, 增長了18. 26%。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民生活水平不斷提高。1988年, 農(nóng)民收入達到544. 9元, 比1978年增加411元, 是前29年增加總額的3.6倍,平均每年增長15.1%, 是建國40年來農(nóng)民生活水平提高最快的時期�？梢�, 土地制度的改革是農(nóng)民增收的重要途徑。
二 我國現(xiàn)行土地制度的缺陷是制約農(nóng)民收入增長的關(guān)鍵
現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度, 很大程度上解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵不足的問題, 加速了農(nóng)業(yè)要素資源的配置, 短期內(nèi)產(chǎn)生了巨大的制度績效。但是, 隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展, 農(nóng)地制度存在的缺陷已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、影響農(nóng)民收人提高的一個重要因素。
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1. 農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬不明確, 主體缺位
我國《土地管理法》規(guī)定, 農(nóng)民集體所有的土地依法由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理, 已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有的, 由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理, 農(nóng)民個體對農(nóng)村集體土地是無權(quán)占有的,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村是國家和政府的代表。由此可知, 我國目前的農(nóng)村土地管理制度是國家或集體所有, 農(nóng)戶使用。農(nóng)村土地集體所有是通過集體組織領(lǐng)導作為代理人實現(xiàn)的, 從理論上和政治上講所有權(quán)非常明確, 但實際上形同虛設(shè)。在集體的名義下, 誰是土地的實際所有者是不明確的。不僅如此, 就是集體作為土地的經(jīng)營管理權(quán)主體地位也是含糊不清的。譬如, 法律上所指定的集體經(jīng)濟組織經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社、生
產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級組織, 鄉(xiāng)、村、組等形式�，F(xiàn)在鄉(xiāng)一級設(shè)有鄉(xiāng)政府, 村一級設(shè)有作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的村民委員會, 它們是不是集體經(jīng)濟組織? 如果鄉(xiāng)政府定位成純政權(quán)機構(gòu), 它不直接對農(nóng)村土地權(quán)發(fā)揮作用, 那么, 村民委員會顯然不能說不對農(nóng)村土地權(quán)發(fā)揮直接作用, 因為村民委員會在土地權(quán)上的功能是十分強大的, 村民委員會常常作為基層政權(quán)在農(nóng)村的延伸而替代了集體經(jīng)濟組織的職能,法律并沒有對集體經(jīng)濟組織和村民委員會的職能作出明確的界定。所以, 集體土地的經(jīng)營管理權(quán)主體也是一個模糊的抽象概念。正是這種土地權(quán)主體的不明晰, 導致了農(nóng)民將土地集體所有理解為國家所有。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊性說明: 一方面, 農(nóng)民通過承包獲得的土地使用權(quán)不但具有很大的不確定性, 而且只是使用權(quán)的一部分權(quán)利; 另一方面, 農(nóng)村經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)實際上也是整個所有權(quán)中的一個不正確的部分。正是這種不明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度, 使農(nóng)民不可能有“主人”之心、之責、之權(quán),從根本上影響了農(nóng)民對土地的穩(wěn)定預(yù)期, 并降低了農(nóng)民對土地的利用效果。因為在沒有對土地生產(chǎn)力具有穩(wěn)定預(yù)期的條件下, 農(nóng)民不可能對土地進行長期投入, 也不會積極開拓土地資本增殖的各種途徑, 相反, 一些人會對土地進行掠奪式使用。
2. 土地產(chǎn)權(quán)不明晰, 對農(nóng)民權(quán)益保護不當
農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位, 所有權(quán)事實上經(jīng)常由鄉(xiāng)村干部行使, 不能對來自政府方面的侵權(quán)行為進行約束, 農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)沒有明確的法律規(guī)定。由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰, 所有權(quán)侵蝕使用權(quán), 從而導致使用權(quán)功能殘缺, 農(nóng)民土地權(quán)益被侵蝕。表現(xiàn)在:
(1)有些鄉(xiāng)、村兩級干部, 隨意調(diào)整承包地
一些地方政府為了“政績工程”不惜非法征用農(nóng)村土地,導致土地利用上的短期行為, 如只搞臨時性的小型水利, 不搞大型基本水利工程; 只重視一年生
農(nóng)作物, 不重視多年生農(nóng)作物和林業(yè)的發(fā)展�？梢哉f,目前我國大部分農(nóng)村在大型基礎(chǔ)設(shè)施方面都是在吃計劃經(jīng)濟時的“老本”, 這種“竭澤而漁”的生產(chǎn)方式雖然在短期內(nèi)使農(nóng)戶的收人實現(xiàn)了最大化,但長期來看卻阻礙了農(nóng)民收人的提高, 甚至會使農(nóng)民收入下降,并且導致生態(tài)環(huán)境的惡化。
(2)土地征用制度不合理, 農(nóng)民土地權(quán)益受損一是征地權(quán)的適用范圍擴大化, 大量經(jīng)營性項目借助公權(quán)征用土地�，F(xiàn)在誰都想打土地的主意, 誰都可借“開發(fā)”之名征用農(nóng)村集體土地, 以地謀財, 用地越多,政府手頭越活,個人發(fā)得越快。近年來, 不少地方城鎮(zhèn)建設(shè)擴張無度, 開發(fā)區(qū)、大學城遍地開花, 城市不分大小, 相互攀比建大廣場、大市場、大馬路。從縣到鄉(xiāng), 不顧條件爭設(shè)各類開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū), 競相低地價招商引資,有錢有權(quán)的部門, 搶著圈大院、蓋大樓、建“中心”等。二是征地程序缺乏理性。征地制度具有強制性,征地中有決定權(quán)的當事人無非是三家: 地方政府官員、商人、村支部書記或村委會主任,農(nóng)民不僅沒有決定權(quán), 甚至連話語權(quán)都沒有[2] 。三是征地補償不合理, 征地費用層層截留。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定,征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費和安置補助費的標準, 分別為耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6倍和4- 6倍, 兩項之和, 低限是10倍,高限是16倍,最高不得超過30倍[3]。從實際情況看, 現(xiàn)行征地補償費用標準, 不管是低限還是高限, 都遠遠不足以使被征地農(nóng)民保持原有的生活水平。按照我國東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值每畝800元計算, 土地補償費和安置補助費兩項之和不過8000 - 12800元, 就是達到法律規(guī)定的“不得超過”的30倍, 也不過每畝2萬多元,僅相當于普通公務(wù)員一兩年的工資收人。除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū), 不少欠發(fā)達地區(qū)和多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的征地補償標準都是取最低限, 有的甚至還遠遠低于最低限。就是這樣低的補償費用,能到農(nóng)民手中的也只是一小部分。浙江省一項調(diào)查顯示, 被征用的土地收益分配格局大致是: 地方政府占
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20%-30%,企業(yè)占40%-50%,村級組織占25%-30%, 農(nóng)民僅得5%-10%[4], 擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民所得甚少。如此低的補償費用, 使失地“下崗”農(nóng)民生路無著。據(jù)了解, 從1999年實施新的《土地管理法》以來, 沿海地區(qū)“失地農(nóng)民”已有上百萬人, 這些人多數(shù)是原來比較富裕的郊區(qū)農(nóng)民, 現(xiàn)在卻大多成了種田無地、上班無崗、低保無份的邊緣群體。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》, 從2001-2017年, 全國還需安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬畝,其中90%以上為集體土地需要被征用。按照目前全國人均水平和現(xiàn)階段每征用1畝耕地大約造成1. 4個農(nóng)民失去土地進行測算, 非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬畝, 將有近2600多萬農(nóng)民失去土地。如果不改變現(xiàn)行的征地補償標準和分配格局, 社會保障制度又不對這部分農(nóng)民加以保護的話, 將會有相當大一部分農(nóng)民陷人收人下降、生活困苦的境地。
3. 土地分配“均田制”, 土地資源流動滯后, 規(guī)模效益不高
農(nóng)村現(xiàn)行土地制度基本上是以人口作為分配土地權(quán)利的依據(jù), 是一種福利性的“均田制”分配。我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)組織有兩個顯著特點: 一是以分散的家庭經(jīng)營為主體; 二是規(guī)模小, 平均每個農(nóng)戶經(jīng)營的耕地面積只有8. 33畝, 農(nóng)民每人占有耕地僅2. 07畝, 而且多數(shù)分布在9- 10塊地上。由于其經(jīng)營規(guī)模小, 組織化程度低, 資金投人能力不強, 科技創(chuàng)新能力低下, 導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低, 農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力不強。
4. 農(nóng)村土地使用成本增加, 土地收益下降, 導致土地拋荒現(xiàn)象嚴重 近幾年出現(xiàn)的賣糧難和居高不下的土地承載的負擔, 以及土地制度中使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策不明確, 使土地的收益大大下降, 嚴重挫傷了農(nóng)民對土地的感情。在一些地方出現(xiàn)了責任田沒人負“責任”, 部分農(nóng)田拋荒的現(xiàn)象, 這種拋荒現(xiàn)象在一些中部傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。例如,江西省從1999-2001年上半年,
土地拋荒面積逐年上升, 分別為103. 5萬畝、114. 5萬畝和94.4萬畝, 常年拋荒分別為33.8萬畝、40. 8萬畝和30.4萬畝。據(jù)江西中部某縣農(nóng)業(yè)局的統(tǒng)計, 截至2002年年底,全縣土地拋荒面積為56009畝,涉及17930戶農(nóng)戶。湖北省近年來土地拋荒面積和涉及農(nóng)戶呈上升趨勢,該省1999年耕地拋荒面積占耕地總面積的3.39%,到2000年上升到5.18%,其中常年拋荒59.2萬畝,占總拋荒面積的31.9%,涉及42.47萬農(nóng)戶[5]。在四川省,盡管土地拋荒的面積不大,但也出現(xiàn)農(nóng)民不愿意承包土地的情況。土地拋荒嚴重,使種田戶和鄉(xiāng)村兩級負擔加重。有的地方為了完成上級下達的各種稅費征收任務(wù)便把拋荒地的負擔轉(zhuǎn)嫁到種田戶頭上, 進一步挫傷了種田戶的積極性。如安徽省巢湖市居巢區(qū)黃麓鎮(zhèn)躍進村, 1999年平均每戶負擔農(nóng)業(yè)稅58元,2000年把全村491畝拋荒地的稅費負擔轉(zhuǎn)嫁給種田戶,每戶平均負擔增至75元, 凈增17元[6]。土地拋荒還會造成耕地退化, 糧食產(chǎn)量下降, 嚴重地影響國家的糧食安全。因農(nóng)民不愿意種地而出現(xiàn)的農(nóng)地拋荒現(xiàn)象, 是農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負擔沉重的一個綜合反映, 也是農(nóng)村土地制度設(shè)計缺陷的一個重要表現(xiàn)。
三 我國農(nóng)村土地制度改革的若干建議
我國目前處于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以來的第二階段, 改革的重點應(yīng)努力克服現(xiàn)存的土地制度缺陷。土地制度改革必須始終堅持抓住市場取向、明晰產(chǎn)權(quán)、行政分權(quán)、放松管制、體現(xiàn)公平等核心內(nèi)容不放。
1.以市場導向和科學發(fā)展觀為指南設(shè)計新的土地產(chǎn)權(quán)制度
(1)進一步“虛化”農(nóng)村土地的所有權(quán)制度, 強化經(jīng)營權(quán)
土地產(chǎn)權(quán)是與土地有關(guān)的各項權(quán)利。建立穩(wěn)定、明晰和有保障的產(chǎn)權(quán)制度是土地產(chǎn)權(quán)界定所要解決的問題。土地產(chǎn)權(quán)問題是中國農(nóng)村改革的基本問題。關(guān)于
我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要有以下幾種觀點: 土地國有化、土地私有化、土地集體所有制、土地股份合作制、多元土地所有制、淡化土地所有權(quán)強化土地經(jīng)營權(quán)等。根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟的具體情況和變革土地所有權(quán)的具體要求, 我們認為, 我國不能實行農(nóng)村土地私有制, 土地私有不僅會遇到巨大的政治和意識形態(tài)的障礙, 還會引起嚴重的社會問題。也不宜實行農(nóng)村土地國有化, 其理由是: 一是如何將土地收歸國有? 若以無償剝奪的方式將集體土地收歸國有,將引起社會的動蕩;若以收買方式實現(xiàn)土地國有, 國家財力難以承受收買集體土地的巨額贖買金。二是土地集體所有具有一定的剛性, 形成了路徑依賴, 農(nóng)民難以接受土地的國有化。此外, 實行土地國有化需要重新界定產(chǎn)權(quán), 制度變遷的成本較高, 社會風險較大。三是對農(nóng)業(yè)的發(fā)展不利。絕對地租和級差地租隨土地的國有而收歸國家, 這勢必會挫傷農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。農(nóng)村土地所有制改革的方向應(yīng)該是以市場導向和科學發(fā)展觀為指南, 遵循進一步“虛化所有權(quán), 強化經(jīng)營權(quán)”的思路進行。具體來說, 就是繼續(xù)實行土地的集體所有制, 但要嚴格限制所有權(quán)功能, 明確規(guī)定任何集體組織及負責人, 不經(jīng)農(nóng)民集體協(xié)商和授權(quán), 都無權(quán)以農(nóng)民代表的身份處置土地, 特別是轉(zhuǎn)讓土地、買賣、抵押、租賃, 土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和買賣的當事人和決策者是農(nóng)民個人, 其他任何人和組織都無權(quán)干涉。轉(zhuǎn)讓和買賣主要應(yīng)采取市場交易的方法。
(2)具體界定承包經(jīng)營權(quán), 完善農(nóng)村土地的承包權(quán)制度
農(nóng)戶通過與集體簽訂土地承包合同, 取得土地經(jīng)營權(quán)之后, 是一個相對獨立的經(jīng)濟主體, 擁有土地承包經(jīng)營權(quán), 在承包期內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓(轉(zhuǎn)包)、出租、抵押、入股、繼承, 可以根據(jù)市場供求關(guān)系按價值規(guī)律實行流轉(zhuǎn)。同時對承包地的流轉(zhuǎn)必須嚴格限制, 不得隨意改變用途, 也不得拋荒或掠奪式經(jīng)營, 否則,村民委員會可依法收回土地承包權(quán), 并對當事人進行處罰。要建立規(guī)范的地租、地稅制度, 從根本上解決農(nóng)村各級行政組織隨意征用土地及農(nóng)戶向集體經(jīng)濟組織
交納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不確定性和不穩(wěn)定性等問題,依法通過地租形式實現(xiàn)土地所有者的收益權(quán), 通過稅收手段調(diào)整土地的收益分配, 逐步以市場機制實現(xiàn)對承包土地的配置。
(3)明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體, 賦予農(nóng)民家庭長期穩(wěn)定的土地
使用權(quán)和完整的農(nóng)地使用權(quán)在改革農(nóng)村土地的使用權(quán)方面, 要引入市場機制,切實放活農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán),讓農(nóng)民根據(jù)市場經(jīng)濟的實際需要,種植相應(yīng)的農(nóng)作物。要引入價格機制和競爭機制, 保證農(nóng)地效率的最大發(fā)揮。同時, 政府應(yīng)加以引導, 避免農(nóng)業(yè)的盲目投放和過度競爭。
2.大力推行租賃經(jīng)營、抵押承包、有償轉(zhuǎn)讓、投標承包、土地股份經(jīng)營等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效組織形式,進一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度由于原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制存在弊端, 各地在探索土地制度改革的實踐中, 又出現(xiàn)多種土地經(jīng)營模式。我們認為應(yīng)該大力推行租賃經(jīng)營、抵押承包、有償轉(zhuǎn)讓、投標承包、土地股份經(jīng)營等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效組織形式。
(1)租賃制
租賃制是家庭承包責任制中土地集體所有、家庭經(jīng)營,改變?yōu)榧w所有、家庭承租經(jīng)營, 將集體和農(nóng)戶的關(guān)系由發(fā)包和承包的關(guān)系變?yōu)槌鲎夂统凶? 將兩權(quán)分離建立在租賃制基礎(chǔ)上。
(2)有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的最大優(yōu)越性就在于充分調(diào)動了直接生產(chǎn)者的勞動積極性,這一優(yōu)越性并未喪失。農(nóng)村土地使用適度的變革應(yīng)以完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基點,間接穩(wěn)妥地進行。目前最為可行的一種辦法是實行土地使用權(quán)的有
償轉(zhuǎn)讓,將土地承包權(quán)與耕作經(jīng)營權(quán)相分離。土地有償轉(zhuǎn)讓是土地的耕作經(jīng)營權(quán),即使用權(quán),而不是土地的承包權(quán)。這有助于保護農(nóng)民擁有集體成員的權(quán)利,也使農(nóng)民不至于喪失作為最后賴以生存的土地保障。有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)包含兩個層次的內(nèi)容:第一個層次是集體對農(nóng)戶的有償轉(zhuǎn)讓;第二個層次是農(nóng)戶間的有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶之間的有償轉(zhuǎn)讓土地, 既不會觸動現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,又可以自發(fā)的形成土地流動機制, 把土地集中到有種田積極性的農(nóng)戶手中, 避免長期從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶、農(nóng)村干部家屬、老弱婦孺等無力經(jīng)營土地者撂荒棄耕或粗放耕作, 有利于土地資源的合理配置, 是目前條件下實行規(guī)模經(jīng)營的最好形式。
(3)土地股份經(jīng)營
土地股份經(jīng)營是深化土地經(jīng)營制度改革的一個重要方向,它是指農(nóng)戶將土地長期使用權(quán)折合成股本參與各種合作組織、農(nóng)業(yè)開發(fā)及規(guī)模經(jīng)營等,并按大小定期領(lǐng)取土地股東收益。土地股份經(jīng)營一方面可以發(fā)揮土地的社會保障功能,農(nóng)戶一旦通過土地入股,即使在年老生病時仍可獲得穩(wěn)定的土地股本收益;另一方面, 土地股份經(jīng)營又有助于土地的流轉(zhuǎn), 促使農(nóng)民剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。事實上, 我國經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)性差異很大,土地經(jīng)營具體應(yīng)采取什么樣的方式和形式應(yīng)視具體情況而定。東部經(jīng)濟相對發(fā)展較快的地區(qū)可以采取與經(jīng)濟相適應(yīng)的方式; 對于中西部相對落后的地區(qū)應(yīng)在政府的指導下有效地進行。
3.建立規(guī)范的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制, 加快土地使用權(quán)市場的發(fā)育 土地使用權(quán)的流動, 本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的再配置, 其目的是減少土地資源浪費, 提高土地生產(chǎn)力, 優(yōu)化配置土地資產(chǎn)。當前, 應(yīng)改變土地統(tǒng)一由行政調(diào)整的做法, 建立市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易交由市場進行配置, 可減少在行政調(diào)整下的一系列開支, 市場會通過價格、供求、競爭信號自發(fā)調(diào)節(jié)土地使用權(quán), 從效率低的農(nóng)戶向效率高的農(nóng)戶流動, 實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓的公平
性和競爭性。首先應(yīng)明確產(chǎn)權(quán)交易范圍, 要改變集體土地所有權(quán)只局限于集體向國家的單向縱向流動的格局, 應(yīng)超越社區(qū)所有制的范疇, 允許土地所有權(quán)在集體經(jīng)濟組織之間包括土地股份合作企業(yè)之間進行流轉(zhuǎn), 這樣就能在更大范圍內(nèi)實行土地集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營, 提高土地經(jīng)營的勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。同時要加強土地使用權(quán)交易立法。要對土地使用權(quán)交易市場、交易評估機構(gòu)、交易主體、交易價格、交易程序、交易各方的權(quán)利義務(wù)作出明確的法律規(guī)定, 建立起土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。
土地使用權(quán)流動機制形式主要有: 一是互換, 承包人將自己承包的土地與其他人所承包的土地相互調(diào)換; 二是轉(zhuǎn)讓, 承包人將承包的土地及承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓給第三者, 由第三者代替向發(fā)包方履行承包合同; 三是轉(zhuǎn)包, 承包人將自己承包的土地全部或部分轉(zhuǎn)由第三者進行經(jīng)營; 四是入股, 承包人以自己所承包的土地與某一公司或企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營; 五是“四荒”拍賣, 集體經(jīng)濟組織將“四荒”地(荒山、荒灘、荒坡、荒溝) 的使用權(quán)進行拍賣, 誰購買, 誰治理, 誰受益; 六是反租倒包, 即在農(nóng)戶保留承包權(quán)的前提下,由集體組織把農(nóng)戶承包的土地反租回來, 再集中地轉(zhuǎn)包給其他承包人。
4.建立合理的征地補償和利益分享機制, 保障農(nóng)民權(quán)益
(1)明確界定公共利益, 控制土地征用范圍
依據(jù)外國經(jīng)驗和我國的實際情況,“公共利益”嚴格限定在國防軍事用地; 國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地; 能源、交通用地;公共設(shè)施用地; 國家重點工地; 水利、環(huán)境保護用地等。明確進入市場交易和土地征購的用地類型,主要包括: 收費的高速公路、國道、公路、市場化醫(yī)院、學校、養(yǎng)老院等需要強制土地征用的項目;生產(chǎn)型企業(yè)用地;經(jīng)營服務(wù)業(yè)用地;房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)用地等。
這些用地類型要在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計劃的控制下, 通過公開的市場交易取得土地使用權(quán)。
(2)制定合理的征地補償標準
征地補償是失地農(nóng)民在城市化進程中能獲得的最直接的經(jīng)濟效益,是農(nóng)民最重要的生活來源, 同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此,尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié), 建立合理的征地補償和利益分享機制,是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵:一是要用法律來確定征地補償安置標準以保證足額到位,并根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際逐步提高使用土地的補償標準; 二是堅持市場化方向,根據(jù)市場決定建設(shè)項目占用土地的補償價格。
(3)規(guī)范土地征用程序
為保證土地征用工作順利開展, 增加透明度,防止土地征用的腐-敗行為, 應(yīng)建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序。建立一種機制, 使感到不平的農(nóng)民在召開解決爭端會議之前有權(quán)提起申訴,以便迅速消除農(nóng)民的不滿情緒, 以同時保障農(nóng)民的權(quán)益。
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