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對(duì)稅源管理現(xiàn)狀的思考
現(xiàn)行稅源管理模式已經(jīng)運(yùn)行了三年，在“管戶(hù)與管事”制度結(jié)合下，稅源管理質(zhì)量有較明顯提高。尤其是總局提出“科學(xué)化、精細(xì)化管理”方針以后，進(jìn)一步明確了稅源管理的崗位職能，使稅源管理駛?cè)肓夹园l(fā)展軌道。以存續(xù)年限的分類(lèi)管理使稅源管理針對(duì)性增強(qiáng)，納稅人控管率達(dá)到99%以上，宏觀稅負(fù)率創(chuàng)歷史新高達(dá)到6.2%，稅收彈性系數(shù)超過(guò)1.2，納稅服務(wù)多樣化拓展了管理空間，稅源監(jiān)控手段得到加強(qiáng)和發(fā)展。但目前稅源管理在機(jī)制方面的不協(xié)調(diào)等矛盾隨著管理的深化也愈加凸現(xiàn)，這些問(wèn)題亟須我們以科學(xué)的態(tài)度和方法加以解決。
一、稅源管理現(xiàn)狀存在的矛盾
（一）分類(lèi)管理未盡到位。在屬地化基礎(chǔ)上的分類(lèi)管理將納稅人分成四類(lèi)：A類(lèi)企業(yè)主要是外資企業(yè)和重點(diǎn)稅源；其余按照存續(xù)年限依次劃為BC；少數(shù)企業(yè)因嚴(yán)重違法定位D類(lèi)。上述企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理劃轉(zhuǎn)，以利于管理。但在近年中，很少有一年一調(diào)整的情況，基本上三年來(lái)未調(diào)整企業(yè)分類(lèi)。這里既有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)問(wèn)題，也有標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)不同類(lèi)別納稅人的歸集問(wèn)題。因?yàn)檎{(diào)整滯后，使得分類(lèi)管理的界限越來(lái)越模糊，分類(lèi)管理優(yōu)勢(shì)被弱化。如規(guī)范了B、C類(lèi)企業(yè)管理上調(diào)等級(jí)后,但有針對(duì)性的管理措施未能得到延續(xù),前期管理部門(mén)會(huì)產(chǎn)生“白費(fèi)勁”顧慮。又如調(diào)整后怕對(duì)年度稅收任務(wù)指標(biāo)受影響,不想調(diào),也是一個(gè)重要原因。
（二）一體化聯(lián)動(dòng)缺乏原動(dòng)力。一體化聯(lián)動(dòng)從前期運(yùn)行的效果看并不很理想,究其原因是各環(huán)節(jié)沒(méi)有原動(dòng)力。因這些職責(zé)是外加的，且沒(méi)有嚴(yán)格的考核體系，目標(biāo)不明顯，各環(huán)節(jié)多顧及自身利益，而對(duì)另一環(huán)節(jié)考慮較少，也沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。譬如，評(píng)估出稅款，按金額應(yīng)轉(zhuǎn)稽查處理，但稽查入庫(kù)并不解決評(píng)估提高稅負(fù)率的要求，評(píng)估沒(méi)有移交的積極性；稽查查處的問(wèn)題對(duì)管理環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)，管理對(duì)稽查的漏洞進(jìn)行問(wèn)責(zé)等辦法，真正落實(shí)得不多；對(duì)評(píng)估崗工作質(zhì)量考核并沒(méi)有因?yàn)樵u(píng)估產(chǎn)生重大漏洞承擔(dān)責(zé)任，反之評(píng)估崗在分析疑點(diǎn)中，發(fā)現(xiàn)稽查工作的缺陷而追究責(zé)任的回饋也少見(jiàn)。
（三）稅收分析乏力。稅源管理的首要環(huán)節(jié)是稅收分析，通過(guò)稅收分析了解和掌握稅收規(guī)范執(zhí)法情況和稅源的發(fā)展態(tài)勢(shì),進(jìn)而有針對(duì)性地落實(shí)管理措施。從這個(gè)原則出發(fā)，稅收分析不論企業(yè)經(jīng)營(yíng)大小，皆從整體經(jīng)濟(jì)特征和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)分析和預(yù)測(cè)稅收當(dāng)量，包括企業(yè)遵從稅法的程度,從而確保收入任務(wù)的完成，及時(shí)組織稅款的入庫(kù)。而實(shí)際上中小企業(yè)占戶(hù)是占大數(shù)的，但工作中往往把稅收分析側(cè)重于幾家重點(diǎn)稅源戶(hù)，認(rèn)為“抓好幾家大戶(hù)就基本抓住了”，對(duì)中小企業(yè)稅收分析不夠重視，定于簡(jiǎn)單的納稅評(píng)估上，導(dǎo)致管理力量難以合理配置。這樣容易形成分管重點(diǎn)企業(yè)的科室很忙累顧不過(guò)來(lái)，而分管中小企業(yè)的科室則忙累于小稅額的日常事務(wù)。
（四）稅源建設(shè)尚缺位。隨著“責(zé)任政府、服務(wù)政府”理念的倡導(dǎo)，稅源建設(shè)也被擺
在重要位置。納稅人需求和關(guān)注的是政策服務(wù)、執(zhí)法服務(wù)、規(guī)范服務(wù)。稅務(wù)部門(mén)雖然也關(guān)注，但更多注重的是服務(wù)態(tài)度和硬件改善上，服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)既不突出又不統(tǒng)一，服務(wù)定位也不準(zhǔn)確。服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)在稅收征管全過(guò)程，每個(gè)崗位都有服務(wù)的義務(wù)，不是設(shè)置一個(gè)服務(wù)部門(mén)工作就達(dá)到了稅務(wù)服務(wù)的目的。在稅收征管程序上哪個(gè)階段、哪些內(nèi)容由誰(shuí)承擔(dān)服務(wù)，從職能上不是很明確的。只重結(jié)果不管過(guò)程的意識(shí),促使稅收管理環(huán)節(jié)中對(duì)納稅人關(guān)注的需求服務(wù)做的相對(duì)較少，有針對(duì)性的、個(gè)性化的服務(wù)更少，未能體現(xiàn)出在執(zhí)法中服務(wù)和服務(wù)中執(zhí)法的理念，強(qiáng)硬性的以執(zhí)法代替服務(wù)，現(xiàn)在還是普通現(xiàn)象。
（五）管-理-員的職責(zé)需進(jìn)一步定位。新征管模式由30個(gè)字增加到34個(gè)字，“強(qiáng)化管理”成為稅源管理的重要部分。強(qiáng)化管理的目的是提高稅源管理和稅收管理兩個(gè)方面質(zhì)量，管-理-員職責(zé)按照總局頒發(fā)的“管-理-員制度”采用的排除法列舉：即不征收，不罰款、不減免、不稽查。但實(shí)際上管-理-員即有稅源管理的職責(zé)又有承擔(dān)稅收任務(wù)的指標(biāo)，當(dāng)前管-理-員大多工作是從其它環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的，他們用較多精力處理日常事務(wù)，而對(duì)稅源管理無(wú)暇顧及，導(dǎo)致管理職能缺位。另外稅源管理部門(mén)不涉及稅收?qǐng)?zhí)法職能，稅源管理注重靜態(tài)忽視動(dòng)態(tài)，稅源監(jiān)控遠(yuǎn)離企業(yè)，對(duì)納稅人的不確定性的動(dòng)態(tài)信息監(jiān)管不力，缺乏事前、事中動(dòng)態(tài)信息資料，客觀上形成稅源監(jiān)控與企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的脫節(jié),后續(xù)征管及稽查工作量增大也是原因之一。
（六）戶(hù)籍不清依然存在�，F(xiàn)在我市處于投資的高-潮期，每月有千計(jì)的投資者在我市落戶(hù)。及時(shí)掌握他們的動(dòng)態(tài)，進(jìn)行有針對(duì)地服務(wù)和管理，成為管理部門(mén)孜孜不倦的工作事項(xiàng)。但在工商與稅務(wù)、稅務(wù)與街道社區(qū)的比對(duì)中，總有10%左右的投資者游離在稅務(wù)登記之外。即使查找到他們，要求他們履行登記義務(wù)也非易事，成為稅源管理的一大漏洞。
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（七）社會(huì)綜合治稅體系不完善，稅源管理合力不足。地方財(cái)源經(jīng)濟(jì)的建設(shè)是稅源和管理的基礎(chǔ)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，其主體行為需要由法治來(lái)規(guī)范。《征管法》明確強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)，支持稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)，依法定稅率計(jì)算稅額，依法征收稅款。但地方政府部門(mén)只注重區(qū)域性財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和制定財(cái)政收入指標(biāo)及階段性完成進(jìn)度,很少顧及稅收?qǐng)?zhí)法和稅源管理工作,財(cái)政考核有責(zé)任制而對(duì)稅源經(jīng)濟(jì)的源頭管理沒(méi)有責(zé)任制。不能及時(shí)的提供招商引資、納稅人在本區(qū)域入住和遷移相關(guān)的稅源信息，也不能有力地配合稅務(wù)機(jī)關(guān)查找漏征漏管戶(hù)、相關(guān)的稅務(wù)執(zhí)法檢查涉稅事宜以及監(jiān)督稅務(wù)人員公正公平及廉政執(zhí)法等。稅務(wù)部門(mén)也缺乏主動(dòng)參與搭建平臺(tái)的意識(shí)，協(xié)調(diào)地方政府共建社會(huì)綜合治稅管理體系，以保障經(jīng)濟(jì)—稅收—財(cái)政互為作用，健康發(fā)展�，F(xiàn)狀是地方政府年初作財(cái)政計(jì)劃指標(biāo)，年終向稅務(wù)部門(mén)要財(cái)政完成指標(biāo)，而年中缺乏稅源管理指標(biāo)。稅務(wù)部門(mén)單純的專(zhuān)業(yè)治稅，而忽視社會(huì)治稅-力量，已使稅源管理力量捉襟見(jiàn)肘，迅速改變這種局面刻不容緩。
二、稅源管理現(xiàn)狀的成因
(一)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，職責(zé)界定不清。機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，科室職責(zé)劃分片面強(qiáng)調(diào)征管環(huán)節(jié)使整體性征管效能弱化。管-理-員與登記、征收、稽查等環(huán)節(jié)人員應(yīng)處于平行的工作狀態(tài)，為相互協(xié)作的關(guān)系。但在實(shí)踐運(yùn)行中，這種關(guān)系被不恰當(dāng)?shù)靥幚頌樯舷掠蔚年P(guān)系，稅源管理職能長(zhǎng)期缺位，管戶(hù)與管事脫節(jié)，稅源管理滯后于納稅人登記注冊(cè)。很多事
項(xiàng)本來(lái)由其它環(huán)節(jié)獨(dú)立完成即可，現(xiàn)在則必由管-理-員來(lái)落實(shí)，后由他們來(lái)處理。像稅款征收，得有管-理-員簽字受理，這樣做一是增加納稅人的申報(bào)時(shí)間，另外也降低了整個(gè)稅務(wù)部門(mén)的工作效率，管-理-員這一“過(guò)濾網(wǎng)”只是無(wú)謂地增加了工作量。
（二）質(zhì)量管理不到位，四位一體聯(lián)動(dòng)沒(méi)有形成完整的崗職體系。市局開(kāi)發(fā)的四位一體的聯(lián)動(dòng)一套軟件，用于監(jiān)控各個(gè)環(huán)節(jié)的工作效率和質(zhì)量，但它并沒(méi)有像稽查系統(tǒng)四個(gè)環(huán)節(jié)那樣緊密，其中的內(nèi)容未能與目前的崗職體系有機(jī)統(tǒng)一，工作開(kāi)展起來(lái)往往是松散型的組合。聯(lián)動(dòng)體系缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)的職能分工所要求的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與分析、評(píng)估、稽查、管理諸環(huán)節(jié)職責(zé)不清，責(zé)任不到位，只能是面上的多體聯(lián)動(dòng)。像分析環(huán)節(jié)相當(dāng)重要，它的工作量怎樣確定，分析質(zhì)量怎樣考核，其它幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作結(jié)果如何反饋，這在指標(biāo)體系中只有簡(jiǎn)單的要求，標(biāo)準(zhǔn)低，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)少。
（三）稅負(fù)率指標(biāo)考核未能全面反映稅源管理工作職能。稅負(fù)率指標(biāo)作為績(jī)效考核的硬性條件，受其影響，重考核輕管理，使所有工作都圍繞在指標(biāo)考核合格率為中心運(yùn)轉(zhuǎn)，提高則是成績(jī)，下降就是工作不力。稅源管理為應(yīng)付稅負(fù)率指標(biāo)考核，實(shí)施“抓大放小”、“就重避輕”戰(zhàn)術(shù)，爭(zhēng)任務(wù)、搶稅源，扯皮推諉現(xiàn)象影響了稅源管理工作精細(xì)化管理的職能標(biāo)準(zhǔn)。
三、強(qiáng)化稅源管理的工作建議
（一）改革分類(lèi)管理結(jié)構(gòu)，建立梯級(jí)稅源分析構(gòu)架。
一是明確稅源分析評(píng)估稅是稅源管理部門(mén)重點(diǎn)工作職能，將稅源分為大型企業(yè)、中小企業(yè)、個(gè)體業(yè)戶(hù)，工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個(gè)分析層面。每個(gè)層面都要有重點(diǎn)與非重點(diǎn)檔次分析，并建立階梯、階段性分析報(bào)告檔案。分析報(bào)告定期公示、講評(píng)，稅收分析實(shí)行制度化，納入目標(biāo)責(zé)任制，把稅源分析擺在稅源管理的龍頭位置。
二是改革目前實(shí)施的按A、B、C類(lèi)型企業(yè)而分設(shè)的科室結(jié)構(gòu)，實(shí)行屬地化基礎(chǔ)上的分類(lèi)管理制度，避免由于體制原因出現(xiàn)的重點(diǎn)企業(yè)科室管得累而管不到邊，中小企業(yè)科室管得累而管的是小稅額，造成的大稅源管理薄弱，流失大稅額而影響稅收總量的“疏于管理、淡化責(zé)任”現(xiàn)象。也易于避免執(zhí)法不公及稅源管理科室之間交叉管理當(dāng)中的一些矛盾，特別是內(nèi)外所得稅稅制統(tǒng)一后，使分類(lèi)管理賦予新的特點(diǎn)，更需要通過(guò)加強(qiáng)屬地化管理，以更有效地對(duì)行業(yè)加強(qiáng)對(duì)點(diǎn)、對(duì)面的監(jiān)控，同時(shí)也可保證對(duì)企業(yè)監(jiān)控管理措施的延續(xù)性。
（二）建立與征管職能相統(tǒng)一的一體化聯(lián)動(dòng)管理體系。以案例為重點(diǎn)的一體化聯(lián)動(dòng)，應(yīng)與崗責(zé)體系中的征管職能有機(jī)統(tǒng)一。將案例首先分解到相關(guān)的科室，進(jìn)行分析解剖，對(duì)案例分析情況形成意見(jiàn)，將相關(guān)科室形成的意見(jiàn)再集中評(píng)議，形成統(tǒng)一意見(jiàn)，擬定下一步管理措施。同時(shí)與崗責(zé)考核稅源管理和執(zhí)法質(zhì)量這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)貫穿一致，即要有單個(gè)項(xiàng)目，也有專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的聯(lián)動(dòng)考核，通過(guò)考核暴露并解決問(wèn)題，找出成因加以預(yù)防，使一個(gè)案例能夠警示系統(tǒng)的管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)一體化聯(lián)動(dòng)的真實(shí)效果。對(duì)參與聯(lián)動(dòng)的四個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的職責(zé)要有量化考核指標(biāo)，對(duì)一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)另一個(gè)環(huán)節(jié)的工作缺陷，應(yīng)及時(shí)告知，其糾正狀況要納入兩級(jí)執(zhí)法責(zé)任制考核項(xiàng)目，以確保聯(lián)動(dòng)各環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量。一體化聯(lián)動(dòng)與日常征管路徑并不矛盾，因?yàn)槿粘Ｕ鞴艽罅抗ぷ魇莾?nèi)聯(lián)動(dòng)，或者只涉及一兩個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)作就可完成，如果硬納入聯(lián)動(dòng)，反而降低聯(lián)動(dòng)質(zhì)量。只對(duì)全局重點(diǎn)工作項(xiàng)目實(shí)施一體化聯(lián)動(dòng)，可以更好發(fā)揮
征管現(xiàn)有力量，做到既保重點(diǎn)工作，又不耽誤日常稅收管理，兩者相互促進(jìn)。
（三）建立納稅服務(wù)為內(nèi)容的征管機(jī)制。毋庸置疑，現(xiàn)行的稅收法律、法規(guī)較穩(wěn)定，但稅收的政策、辦稅程序卻呈不穩(wěn)定狀態(tài)，納稅人在這方面遇到問(wèn)題較多，對(duì)管-理-員在政策和稅收?qǐng)?zhí)法程序等方面服務(wù)質(zhì)量與效率要求最為迫切，問(wèn)卷調(diào)查這兩方面反映比重最高。提高管-理-員服務(wù)水平與效率，乃至整個(gè)稅務(wù)部門(mén)，已不是一個(gè)工作服務(wù)態(tài)度范疇，是一種工作職能，應(yīng)將服務(wù)職能作為征管機(jī)制建立系統(tǒng)的管理體系。稅源管理科學(xué)化、精細(xì)化的落腳點(diǎn)是納稅人的需求，變?yōu)槎悇?wù)人的追求。以人為本抓服務(wù)技能，通過(guò)高效、便捷的服務(wù)管理渠道滿(mǎn)足納稅人多樣化、個(gè)性化的需求，從中提高納稅人的規(guī)范執(zhí)法遵從度。
（四）實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)有效共享，提高信息軟件應(yīng)用質(zhì)量。提高信息化系統(tǒng)的應(yīng)用能力，推進(jìn)稅源管理質(zhì)量是落實(shí)稅收科學(xué)發(fā)展觀最先的標(biāo)志。目前稅收信息軟件多樣開(kāi)發(fā)不少，但應(yīng)用質(zhì)量不高。必須著力解決的幾個(gè)問(wèn)題：一是軟件數(shù)據(jù)不兼容形成的征管數(shù)據(jù)共享質(zhì)量不高；二是內(nèi)部數(shù)據(jù)縱橫向傳遞不暢造成的征管流程不順暢；三是源頭資料采集不完整基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高和信息不對(duì)稱(chēng)。在提高信息軟件應(yīng)用質(zhì)量基礎(chǔ)上，擴(kuò)大管-理-員的使用權(quán)限，以保證稅源管理信息從多層面獲得，提高稅源管理質(zhì)量。
（五）管-理-員職責(zé)明晰化。管-理-員是因“強(qiáng)化管理”產(chǎn)生而生，管理對(duì)象是納稅戶(hù)。綜觀總局的管-理-員制度，可以推斷管-理-員的最大職責(zé)是稅源監(jiān)控，目標(biāo)是稅收完整及時(shí)入庫(kù)。稅源監(jiān)控的有效手段是納稅評(píng)估（或稅務(wù)審計(jì)），評(píng)估納稅人的申報(bào)質(zhì)量，即時(shí)提醒納稅人糾正違章行為。在確保這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，限時(shí)處理認(rèn)定、審核、增量等申請(qǐng)事項(xiàng)；再次是落實(shí)漏管戶(hù)。隨著簡(jiǎn)化納稅人負(fù)擔(dān)的推行，申請(qǐng)類(lèi)事項(xiàng)會(huì)逐漸減少，管-理-員的職責(zé)更加突出強(qiáng)化管理而強(qiáng)化稅源監(jiān)控使命，做到守稅有責(zé)，毫厘歸倉(cāng)。
（六）實(shí)行管-理-員上崗資格管理制度�？偩痔岢龉�-理-員達(dá)到“四會(huì)一清”的工作標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以這一標(biāo)準(zhǔn)為要求建立崗前培訓(xùn)及任崗績(jī)效考核制度。管-理-員的質(zhì)量決定稅源管理的質(zhì)量，目前管-理-員的培訓(xùn)不系統(tǒng)，影響管-理-員對(duì)執(zhí)行稅收政策和執(zhí)法管理的質(zhì)量。實(shí)行管-理-員上崗資格制，管-理-員每年實(shí)行上崗考試制度，達(dá)標(biāo)者成為主崗，不達(dá)標(biāo)者成為輔崗，頒發(fā)相應(yīng)等級(jí)資格證書(shū)，按資格等級(jí)定崗定職，職權(quán)利掛鉤，形成一種榮譽(yù)與能力的差別，激發(fā)管-理-員力爭(zhēng)上游，為做好稅源管理奠定人力基礎(chǔ)。
（七）建立地方政府稅源管理網(wǎng)絡(luò)，使稅源管理零漏管。稅收的法定性基于經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)管理的合法性，決定了綜合治稅社會(huì)化的必要性。同理，各級(jí)財(cái)政主要來(lái)源于稅收，地方各級(jí)府應(yīng)承擔(dān)稅源管理的義務(wù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為稅務(wù)主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，幫助地方各級(jí)政府建立稅源管理網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，異常戶(hù)及漏征漏管現(xiàn)象突出，建議成立區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)護(hù)稅協(xié)稅組織尤其重要，發(fā)揮地方政府支持和協(xié)助稅務(wù)部門(mén)工作的作用。通過(guò)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，建立國(guó)稅、地稅、工商、街道“四級(jí)比對(duì)”機(jī)制，將稅源檔案管理延伸到社區(qū)，實(shí)施社區(qū)經(jīng)濟(jì)源頭監(jiān)控。地方各級(jí)政府應(yīng)建立綜合治稅和稅源戶(hù)籍基礎(chǔ)資料檔案管理目標(biāo)責(zé)任制，納入?yún)^(qū)政府年度目標(biāo)責(zé)任制考核項(xiàng)目，全面形成依法綜合治稅社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)化管理。
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