行政訴訟中規(guī)范性文件合法審查的限度限定
導(dǎo)語(yǔ)：2014年11月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)進(jìn)行修訂，新修訂的《行政訴訟法》自2015年5月1日起施行，其中對(duì)規(guī)范性文件的附帶性審查作出了明確的規(guī)定。
《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。”兩條款的規(guī)定，賦予了行政相對(duì)人在對(duì)具體行政行為提起行政訴訟的同時(shí)可就被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性提出附帶審查請(qǐng)求的權(quán)利，這一制度的積極意義毋庸置疑。為了配合實(shí)踐中具體操作的需要，2015年4月20日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》)明確了相對(duì)人提出附帶審查請(qǐng)求的時(shí)間并就人民法院對(duì)于不合法的規(guī)范性文件的處理方式做了細(xì)化，《適用解釋》第二十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織請(qǐng)求人民法院一并審查行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出;有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。”本文以實(shí)踐中的行政訴訟案例為切入點(diǎn)，就規(guī)范性文件附帶審查的限度把握及困惑提出一點(diǎn)見解。
一、附帶審查的規(guī)范性文件的范圍界定
(一)規(guī)范性文件一般概念
對(duì)于規(guī)范性文件的理解通常分為廣義和狹義兩種情況。廣義理解，一般是指屬于法律范疇(即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)的立法性文件和除此以外的由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。狹義理解，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。當(dāng)前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級(jí)黨組織、各級(jí)人民政府及其所屬工作部門，人民團(tuán)體、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等，多以條例、規(guī)定、通告、辦法、決定等形式為載體。
(二)司法解釋和行政機(jī)關(guān)文件對(duì)于規(guī)范性文件的定義
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》)第3條規(guī)定，《行政訴訟法》第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。
各地各級(jí)政府的相關(guān)文件中對(duì)規(guī)范性文件亦有定義，如《青海省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》第2條規(guī)定，本辦法所稱行政規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的文件。
(三)附帶審查的規(guī)范性文件范圍
《立法法》賦予了行政法規(guī)和行政規(guī)章具有法的性質(zhì)，《行政訴訟法》也明確人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照行政規(guī)章，除此以外的規(guī)范性文件在行政訴訟中不屬于法的范疇。這就是行政法規(guī)、行政規(guī)章與其他規(guī)范性文件的本質(zhì)區(qū)別之處。
行政法規(guī)、行政規(guī)章也在廣義的規(guī)范性文件之列，但根據(jù)《行政訴訟法》第十三條對(duì)“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟”，其中第(二)項(xiàng)規(guī)定：“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令;”，可見，請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件不包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。納入合法性一并審查的規(guī)范性文件僅指除行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的，行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的具有普遍約束力的在一定時(shí)期內(nèi)能反復(fù)適用并對(duì)不特定對(duì)象權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的各類行政文件，包括行政機(jī)關(guān)作出的行政措施、發(fā)布的決定、命令等，即對(duì)于俗稱的“紅頭文件”進(jìn)行審查。
實(shí)踐中，有些具體行政行為違法，就是因?yàn)槠湟罁?jù)的“紅頭文件”本身是違法的�！读⒎ǚā穼�(duì)于地方政府的立法權(quán)限作了明確的規(guī)定，但許多地方政府仍然習(xí)慣于超越職權(quán)頒布實(shí)施一些與法不符且損害大眾利益的紅頭文件。而人民法院在審理行政案件中，盡管發(fā)現(xiàn)了這些規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，卻因?yàn)闆]有審查權(quán)等多種原因，仍將其作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，因此造成司法不公。今后，這種游離于法律監(jiān)督之外的情況有望逐漸改善。
(四)對(duì)規(guī)范性文件“附帶”審查的理解
《行政訴訟法》沒有將規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，而是將其納入人民法院附帶審查的范圍，即人民法院在行政訴訟中可以附帶審查作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件。因?yàn)橐?guī)范性文件針對(duì)的是不特定的公眾，又帶有立法行為的性質(zhì)，單一的個(gè)人對(duì)它提起訴訟，就不具備足夠的訴的利益，只有當(dāng)以這個(gè)規(guī)范性文件為依據(jù)作出的具體行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時(shí)，公民才可以在針對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)一并請(qǐng)求審查規(guī)范性文件，所以這是一種附帶審查。這與西方及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法不同。只有明確了我國(guó)法院審查規(guī)范性文件合法性的界限，才能正確把握規(guī)范性文件合法性審查的分寸和火候，從而做到不缺位、不越位。
二、附帶審查宜限于對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查
(一)盡管規(guī)范性文件實(shí)際更多存在的是合理性問題，但人民法院對(duì)規(guī)范性文件審查應(yīng)當(dāng)限于合法性審查，不涉及或避免合理性審查。這是因?yàn)橐?guī)范性文件有其自身特點(diǎn)：1.規(guī)范性文件是適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡的特殊性，作出的具體規(guī)定，是對(duì)法律規(guī)范的具體化。因而具體行政行為以其他規(guī)范性文件為依據(jù)既適合本地區(qū)實(shí)際，又便于操作。如青海省人民政府制定并頒布實(shí)施的《關(guān)于印發(fā)青海省省級(jí)職工基本醫(yī)療報(bào)銷實(shí)施細(xì)則的通知》，就是對(duì)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》等法律、法規(guī)在本省內(nèi)針對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)適用的規(guī)范性文件。2.在社會(huì)生活的某些領(lǐng)域，法律、法規(guī)和規(guī)章暫無(wú)規(guī)范，而又確有行政管理的必要，其他規(guī)范性文件便應(yīng)運(yùn)而生，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章可適用的情況下，必然要以這些規(guī)范性文件為依據(jù)。3.《行政訴訟法》第52條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)為依據(jù)。第32條規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。兩個(gè)依據(jù)的內(nèi)涵不同：前者是指人民法院審理具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)，后者是指行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所援引的規(guī)范性文件(包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件)。此外，兩個(gè)依據(jù)適用的條件也不同：審判活動(dòng)是以法律、法規(guī)為依據(jù)，而行政管理活動(dòng)是以規(guī)范性文件為依據(jù)。所以，行政機(jī)關(guān)依據(jù)其他規(guī)范性文件作出具體行政行為就成為可能。
(二)行政審判實(shí)踐中，請(qǐng)求合法性審查的主體實(shí)際上更多是對(duì)于具體行政行為實(shí)施主體所依據(jù)的規(guī)范性文件的合理性提出審查。如陳某某等人訴西寧市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局(以下簡(jiǎn)稱西寧社保局)返還醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)案件中，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員陳某某等人對(duì)西寧社保局收取其在辦理在職轉(zhuǎn)退休手續(xù)時(shí)繳納的一次性醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的具體行政行為提起訴訟，請(qǐng)求一并審查西寧社保局作出該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是否與《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的內(nèi)容相抵觸。法院經(jīng)過審理查明，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十七條規(guī)定，參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，按照國(guó)家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇;未達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，可以繳費(fèi)至國(guó)家規(guī)定的年限，是規(guī)定職工退休后按照國(guó)家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的法定條件。但是，西寧社保局在本案中根據(jù)青海省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)青海省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)意見的通知》，在職工辦理退休時(shí)不僅收取了因?yàn)椴粔蚶U費(fèi)年限所應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，還收取了“一次性醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”。人民法院認(rèn)為此種情形屬于重復(fù)收取基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，實(shí)際上是對(duì)作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的合理性存疑。但在實(shí)踐中，法官容易將該規(guī)范性文件存在的合理與否問題與合法性審查相混淆，產(chǎn)生糾結(jié)難以決斷。
所以，如果在附帶審查中涉及合理性，將此類規(guī)范性文件均排除適用，認(rèn)定相關(guān)的行政行為違法，則有可能對(duì)行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和延續(xù)性產(chǎn)生較大影響。如上述《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)意見的通知》，在青海全省范圍內(nèi)普遍適用，并且已經(jīng)被適用于數(shù)以百萬(wàn)名退休職工，粗略統(tǒng)計(jì)收取費(fèi)用幾十個(gè)億。人民法院若以該規(guī)范性文件的合理性審查為作出裁判的前提，此時(shí)如何權(quán)衡個(gè)案當(dāng)事人利益與潛在的當(dāng)事人利益或可能的社會(huì)公共利益之間的平衡，將使法院面臨的規(guī)范性文件合法性的認(rèn)定和評(píng)價(jià)陷入了兩難境地。
(三)在對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查中，其合法性往往被予以確認(rèn)。由于筆者的觀點(diǎn)是人民法院應(yīng)當(dāng)只對(duì)規(guī)范性文件的.合法性進(jìn)行審查，則審查內(nèi)容包括行政規(guī)范性文件的制定(職權(quán))主體、具體內(nèi)容、制定程序等方面進(jìn)行審查。如王某某訴青海省職工醫(yī)療保險(xiǎn)管理局(以下簡(jiǎn)稱青海醫(yī)保局)社保局行政不作為一案中，退休后去異地養(yǎng)老的王某某提出，青海醫(yī)保局對(duì)其就醫(yī)產(chǎn)生的部分住院費(fèi)、門診費(fèi)和藥費(fèi)等不予核報(bào)，是行政不作為，一并提出對(duì)已經(jīng)報(bào)銷部分所依據(jù)的《青海省省級(jí)職工基本醫(yī)療報(bào)銷實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)的合法性進(jìn)行審查，認(rèn)為《實(shí)施細(xì)則》的制定程序違反我國(guó)《立法法》和行政法規(guī)《規(guī)章制定程序條例》。法院經(jīng)審理認(rèn)為，青海省人民政府制定并頒布實(shí)施的《實(shí)施細(xì)則》系省人民政府依職權(quán)制定，是在青海省內(nèi)普遍適用的規(guī)范性文件，合法、有效，在案件中應(yīng)當(dāng)適用。即是審查了《實(shí)施細(xì)則》制定主體、制定程序、適用范圍等全面審查，作出的認(rèn)定。
三、規(guī)范性文件合法性審查存在的問題
(一)審查標(biāo)準(zhǔn)
結(jié)合我國(guó)的立法和司法實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范性文件附帶審查的合法性標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)明確對(duì)于被認(rèn)定為不合法的規(guī)范性文件，法院的決定效力僅限于本案不適用。
(二)審查范圍
由于規(guī)范性文件僅在原告就行政行為提起訴訟時(shí)一并提出審查請(qǐng)求的情況下，才成為法院評(píng)判的標(biāo)的。因此，審查范圍應(yīng)僅限于與行政行為相關(guān)的條款，而不是規(guī)范性文件的整體內(nèi)容。如規(guī)范性文件的個(gè)別條款與上位法相沖突，法院可以在裁判理由中具體闡明該條款違法的理由，并排除該條款的適用，但效力并不及于整個(gè)規(guī)范性文件，不影響整體的合法性。若規(guī)范性文件的個(gè)別條款與上位法相沖突，法院可以在裁判理由中具體闡明該條款違法的理由，并排除該條款的適用，但效力并不及于整個(gè)規(guī)范性文件，不影響整體的合法性。
若原告要求對(duì)規(guī)范性文件整體進(jìn)行審查，或是原告認(rèn)為與被訴行政行為相關(guān)聯(lián)要求審查，但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)并未適用該條款，法院對(duì)不具有關(guān)聯(lián)性的條款是否能夠直接拒絕審查，是否需要在裁判文書中對(duì)不具有關(guān)聯(lián)性作出說(shuō)明，以體現(xiàn)對(duì)原告請(qǐng)求的回應(yīng)，這是需要進(jìn)一步研究的問題。
(三)審查程序
1.《適用解釋》第二十條規(guī)定了原告請(qǐng)求一并審查規(guī)范性文件的提出時(shí)間應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前;有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。據(jù)此，原告提出請(qǐng)求的時(shí)間原則上應(yīng)當(dāng)在開庭審理之前，但可以在法庭調(diào)查中提出請(qǐng)求的“正當(dāng)理由”具體是什么，《若干解釋》尚未予以明確，將正當(dāng)理由的判斷標(biāo)準(zhǔn)交給了司法實(shí)踐。
2.審查方式。在作出行政行為的機(jī)關(guān)同時(shí)也是規(guī)范性文件的制作主體的情況下，被告能夠在法庭調(diào)查中對(duì)制定主體、制定依據(jù)等相關(guān)問題作出答辯。但更多的情況是規(guī)范性文件的制定主體并非作出行政行為的機(jī)關(guān)，若僅由被告對(duì)規(guī)范性文件的合法性作出陳述，未必能達(dá)到良好的審查效果，也容易引發(fā)當(dāng)事人對(duì)規(guī)范性文件合法性的進(jìn)一步質(zhì)疑，但另一方面，制定機(jī)關(guān)并非案件被告，其對(duì)規(guī)范性文件的制定所作陳述是否能夠作為法院進(jìn)行認(rèn)定和評(píng)價(jià)的證據(jù)，某種程度上欠缺法律依據(jù)，這也是新行政訴訟法實(shí)施過程中即將面臨的一大問題。
3.裁判形式。原告是將規(guī)范性文件的審查作為附帶訴訟請(qǐng)求一并向法院提出，法院經(jīng)審查后，對(duì)當(dāng)事人的該項(xiàng)訴請(qǐng)以何種方式作出回應(yīng)，《適用解釋》第二十一條對(duì)規(guī)范性文件審查后的裁判形式作出了規(guī)定。若規(guī)范性文件不合法，則審查結(jié)果并不在判決主文中出現(xiàn)，而是在裁判理由中予以闡明。同理，若規(guī)范性文件合法，能夠作為證明行政行為合法的依據(jù)，也應(yīng)在裁判理由中予以一定的說(shuō)明，同時(shí)在判決方式上駁回原告的訴訟請(qǐng)求即可。
(四)審查效力
《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定，法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，意味著法院僅對(duì)規(guī)范性文件的相關(guān)條款在本案中是否作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)作出評(píng)判，而不是直接宣告撤銷該規(guī)范性文件或所涉條款，也并不發(fā)生規(guī)范性文件自此無(wú)效的法律后果。但是，由于該規(guī)范性文件已在生效裁判文書中被認(rèn)定為不合法，不能作為行政行為合法的依據(jù)，故在其他類似案件中，已生效的裁判文書內(nèi)容應(yīng)具有拘束力，能夠直接作為認(rèn)定行政行為違法的依據(jù)。
至于法院經(jīng)審查認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件如何處理，《適用解釋》第二十一條規(guī)定了具體的處理方式，即向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可抄送同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。但處理建議的具體內(nèi)容應(yīng)包括哪些方面，是僅闡明理由、提出修改或廢止相關(guān)條款的建議即可，還是可對(duì)如何修改提出具體的建議，處理建議對(duì)制定機(jī)關(guān)的約束力如何，制定機(jī)關(guān)若拒不回復(fù)，或拒不按照處理建議對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理、整改，有無(wú)法律后果，均需要在司法實(shí)踐中逐步探索和研究。
隨著《行政訴訟法》的施行，當(dāng)事人在提起行政訴訟時(shí)一并請(qǐng)求對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的案件將會(huì)不斷增多，對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的限度正確把握，是行政訴訟中對(duì)法官裁判能力的考驗(yàn)。
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