公文文種行文方向的界定
公文的行文方向， 一直以來(lái)是公文文種分類的重要依據(jù)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)公文行文方向的劃分基本有兩種方法： 一是三分法， 分上行文、下行文、平行文; 二是四分法， 分上行文、平行文、下行文、泛行文。在具體文種的行文方向歸屬上， 是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智， 很不一致， 且沒(méi)有給出嚴(yán)謹(jǐn)有說(shuō)服力的說(shuō)法。
本文以《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》) 規(guī)定的法定文種為分析對(duì)象， 對(duì)各文種的行文方向進(jìn)行辨析、界定， 以推動(dòng)公文處理工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。
科學(xué)界定公文文種行文方向的意義“文種正確， 格式規(guī)范” 譹訛是公文起草的基本要求。
科學(xué)界定文種的行文方向， 有助于正確選擇文種�！稐l例》規(guī)定的法定文種有15 種。依據(jù)行文方向?qū)ξ姆N分類， 遴選文種時(shí)可以縮小選擇范圍，提高公文處理工作效率。
科學(xué)界定文種的行文方向， 有助于公文格式的規(guī)范�！饵h政機(jī)關(guān)公文格式》(GB/T 9704—2012) 規(guī)定公文有四種規(guī)范格式： 文件格式、信函格式、命令格式、紀(jì)要格式。命令格式、紀(jì)要格式專用于命令(令) 和紀(jì)要文種。文件格式分為上行文件格式和下行文件格式。文件格式和信函格式在公文格式要素構(gòu)成上有很大不同， 且都對(duì)應(yīng)著多個(gè)不同的文種。文種行文方向界定錯(cuò)誤， 公文格式的選擇就會(huì)發(fā)生錯(cuò)誤， 就難以做到公文格式規(guī)范�？茖W(xué)界定文種的行文方向， 有助于公文起草的謀篇布局、內(nèi)容選擇和語(yǔ)言表達(dá)。確定公文行文方向， 在公文寫作中至關(guān)重要， “不同的行文方向決定著公文寫作的思維類型、表達(dá)方式、寫作禁忌、寫作策略和行文措辭”。
公文文種行文方向劃分的依據(jù)
《條例》規(guī)定： “行文關(guān)系根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定。” 譻訛這明確指出了文種行文方向的劃分應(yīng)依據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)與受文機(jī)關(guān)之間的組織隸屬關(guān)系及職權(quán)范圍， 但公務(wù)活動(dòng)紛繁復(fù)雜， 社會(huì)組織千差萬(wàn)別， 職權(quán)范圍交叉、界限模糊， 僅僅據(jù)此劃分文種的行文方向會(huì)面臨一些困境。
(一) 將多向行文的文種歸為泛行文或通行文， 不符合形式邏輯的科學(xué)原則
科學(xué)分類應(yīng)遵守三個(gè)原則： 一要包舉， 就是一個(gè)事物的全部應(yīng)是所包含的各小類的總和; 二要對(duì)等， 就是事物的各小類之間要互相排斥， 既不能重迭也不能越級(jí)， 劃分的子項(xiàng)應(yīng)不相容; 三要正確，邏輯劃分的規(guī)則要求、劃分根據(jù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一， 就是要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 再來(lái)分析一下上文提到的三分法和四分法。四分法違背了邏輯學(xué)的分類原則。泛行文， 意味著含有上行文、平行文、下行文三種方向， 存在子項(xiàng)兼容的問(wèn)題。三分法， 已窮盡了按行文方向劃分文種的延， 再劃出一個(gè)泛行文類來(lái)， 就出現(xiàn)了子項(xiàng)之和大于集合整體外延的問(wèn)題。劃分標(biāo)準(zhǔn)上，泛行文是基于性質(zhì)劃分的， 這樣就出現(xiàn)了一個(gè)層級(jí)按行文方向和性質(zhì)劃分的多元標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。按照邏輯劃分的規(guī)則要求， 劃分應(yīng)按種屬概念的層次進(jìn)行， 一旦違反這條規(guī)則， 就會(huì)出現(xiàn)層次不清的問(wèn)題。
(二) 當(dāng)組織關(guān)系(行政級(jí)別) 與職權(quán)范圍不對(duì)等時(shí)， 劃分的依據(jù)不明
《條例》規(guī)定： 議案“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)”。“各級(jí)人民政府” 與“同級(jí)人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，從組織關(guān)系(行政級(jí)別) 上來(lái)說(shuō)， 二者是平級(jí)， 據(jù)此可將議案歸為平行文; 但從職權(quán)范圍來(lái)看， “各級(jí)人民政府” 提請(qǐng)的事項(xiàng)經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過(guò)才能實(shí)施，據(jù)此， 也可將議案歸為上行文。又如《條例》規(guī)定： 通告“適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”， 公告“適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”。從職權(quán)范圍在“一定范圍內(nèi)” “國(guó)內(nèi)外” 看， 其與受文單位的組織關(guān)系就難以界定。這兩個(gè)文種具有多向行文的特點(diǎn)， 若歸為泛行文， 又不符合科學(xué)分類的原則。
(三) 文種的行文方向， 應(yīng)基于公務(wù)處理活動(dòng)的本質(zhì)， 采用動(dòng)態(tài)、綜合的方法劃分
公文是用于處理紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)的。隨著社會(huì)的發(fā)展， 人們要處理的社會(huì)公共事務(wù)由少到多、由簡(jiǎn)到繁， 人們處理社會(huì)公共事務(wù)的能力也在不斷提高。在這個(gè)進(jìn)程中處理社會(huì)公共事務(wù)的文體也經(jīng)歷了從少到多再?gòu)亩嗟缴�、從繁�?fù)到簡(jiǎn)約的過(guò)程。
函、意見(jiàn)、公告等文種具有行文方向的多向性， 這是由公務(wù)處理活動(dòng)的復(fù)雜性決定的。在公文行文方向劃分上， 不能靜止地要求每個(gè)文種只對(duì)應(yīng)一種行文方向， 由于公文處理的社會(huì)公共事務(wù)是紛繁復(fù)雜的， 那樣勢(shì)必導(dǎo)致公文文體種類的增多。一些文種行文方向的多向性， 反映了這些文種處理公務(wù)活動(dòng)范圍的擴(kuò)大以及功能的增強(qiáng)， 這是提高公文處理工作效率的內(nèi)在需要。
行文方向多向性的文種， 在行文方向歸屬上，依據(jù)組織關(guān)系和職權(quán)范圍， 但又不能“法定的、靜態(tài)的、穩(wěn)定的行政級(jí)別、權(quán)力關(guān)系” ， 應(yīng)具體問(wèn)題具體分析， 結(jié)合處理公務(wù)活動(dòng)的具體情境、語(yǔ)境確定行文方向， 而不是進(jìn)行簡(jiǎn)單的、平面性、線性、靜態(tài)的形式邏輯分類。不必因一些文種具有多種行文方向， 而在上行文、平行文、下行文之外再另提出“泛行文” 或通行文這樣的類別， 而產(chǎn)生違反科學(xué)分類原則的問(wèn)題。
現(xiàn)行法定文種行文方向的界定
結(jié)合目前學(xué)界的研究成果， 試對(duì)《條例》規(guī)定的15 個(gè)法定文種的行文方向加以界定， 并逐一簡(jiǎn)要說(shuō)明。
1.關(guān)于上行文種
請(qǐng)示“適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)”。報(bào)告“適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況，回復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問(wèn)”�！稐l例》明確規(guī)定“請(qǐng)示”“報(bào)告” 是向上級(jí)機(jī)關(guān)行文， 在二者行文方向歸屬上學(xué)界沒(méi)有異議。
意見(jiàn)“適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法”。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉涉及的幾個(gè)具體問(wèn)題的處理意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)(國(guó)辦函〔2001〕1號(hào)) 規(guī)定，“意見(jiàn)可用于上行文”， “作為上行文， 應(yīng)按請(qǐng)示性公文的程序和要求辦理”。作為上行文的“意見(jiàn)”，具有建議性特點(diǎn)， 不能要求上級(jí)答復(fù)或予以處理。函“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”。作為上行文的“函”， 相比于“意見(jiàn)”， 其特點(diǎn)在于與行文的上級(jí)機(jī)關(guān)之間的非隸屬關(guān)系上， 而“意見(jiàn)” 的上行， 限于同一組織系統(tǒng)具有垂直關(guān)系的上下級(jí)之間。
議案“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)”。不少學(xué)界同仁從隸屬關(guān)系上認(rèn)為， 各級(jí)政府與同級(jí)人大之間是平級(jí)， 從而界定議案為“平行文”。公文是處理公務(wù)活動(dòng)的重要工具， 其最終效力在于公務(wù)的具體處理。議案要經(jīng)過(guò)同級(jí)人大審議、批準(zhǔn)通過(guò)才能發(fā)揮效用， 因此應(yīng)結(jié)合職權(quán)范圍將議案確定為上行文種。
2.關(guān)于下行文種
命令(令) 適用于“公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員”。公布法規(guī)、實(shí)行強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予銜級(jí)以及嘉獎(jiǎng)， 只能針對(duì)所屬的下級(jí)。
決議“適用于會(huì)議討論通過(guò)的重大決策事項(xiàng)”。
決定“適用于對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”。
公報(bào)“適用于公布重要決定或者重大事項(xiàng)”。三個(gè)文種都具有做出重要決策和部署重要事項(xiàng)的功能。決策的.行為是自上而下的， 且在同一組織系統(tǒng)上下級(jí)之間。
批復(fù)“適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)”。批復(fù)，是針對(duì)下級(jí)請(qǐng)示所做的， 有“請(qǐng)”必“復(fù)”。紀(jì)要“適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)”，這里強(qiáng)調(diào)的是“記載” 功能， 而取消了以前所規(guī)定的“傳達(dá)” 功能， 現(xiàn)一般只供本機(jī)關(guān)內(nèi)部或與會(huì)單位流轉(zhuǎn)， 或歸檔備查，通常不對(duì)外行文。
公告“適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”。公告是法定的公布性文種， 涵蓋范圍廣。對(duì)國(guó)內(nèi)而言， 就是下行文。
通告“適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”。“一定范圍內(nèi)” 所涵蓋的范圍， 既包括上級(jí)單位， 也包括下級(jí)單位、平級(jí)單位和不相隸屬單位。從隸屬關(guān)系上看， 發(fā)文單位與受文單位的行政級(jí)別難以界定清楚， 但從實(shí)際公務(wù)處理活動(dòng)及職權(quán)范圍和效力看， 通告的發(fā)文主體對(duì)所擬處理的公務(wù)活動(dòng)具有法定的或強(qiáng)制的權(quán)力， 所以可將其歸為下行文。
通知“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)， 批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”。“發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行”， 針對(duì)的是具有隸屬關(guān)系的下級(jí)。通知是使用頻率最高用途廣泛的下行文種。
通報(bào)“適用于表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況”。“表彰、批評(píng)、傳達(dá)” 的功能， 只能針對(duì)下級(jí)， 且只對(duì)在同一組織系統(tǒng)的具有隸屬關(guān)系的下級(jí)行文。
作為下行文的“意見(jiàn)”， 一般為指導(dǎo)性意見(jiàn)。文中對(duì)貫徹執(zhí)行有明確要求的， 下級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行; 無(wú)明確要求的， 下級(jí)機(jī)關(guān)可參照?qǐng)?zhí)行。
作為下行文的“函”， 行文單位與受文單位之間是非隸屬關(guān)系， 不具有要求受文單位應(yīng)當(dāng)遵守、執(zhí)行等功能， 旨在協(xié)商解決問(wèn)題。
3.關(guān)于平行文種
“函”， 適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間行文。在條塊分割的黨政組織關(guān)系結(jié)構(gòu)中， 更多的組織是橫向的同級(jí)或不相隸屬關(guān)系。函是用途廣泛的重要的平行文種。
作為平行文的“意見(jiàn)”， 所提出的意見(jiàn)僅供參考。
“公告” 在向國(guó)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)時(shí)， 基于處理國(guó)際關(guān)系時(shí)遵循的國(guó)家之間的平等原則， 其應(yīng)屬平行文。
“通報(bào)” 具有告知“重要情況” 的功能， 通報(bào)情況時(shí)， 其具有向平級(jí)機(jī)關(guān)或非隸屬機(jī)關(guān)交流信息的功能， 因而可以平行。“通知” 可用于向“有關(guān)單位” 發(fā)布、傳達(dá)要求周知或執(zhí)行的事項(xiàng)， 這里的“有關(guān)單位” 就包括平級(jí)的機(jī)關(guān)或不相隸屬機(jī)關(guān)， 所以通知可以作為平行文種�！稐l例》對(duì)通知的“有關(guān)單位” 適用范圍的規(guī)定與通告“一定范圍內(nèi)” 的規(guī)定有交叉，建議取消這樣的規(guī)定， 將通知?dú)w為單一的下行文種， 這也符合公文處理工作的實(shí)際。
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