- 相關(guān)推薦
政府績(jī)效考核指標(biāo)體系
在西方，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著政府成本意識(shí)的強(qiáng)化和公民監(jiān)督意識(shí)的加強(qiáng)，政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)重大的政治活動(dòng)而蓬勃展開(kāi)。在中國(guó)，隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行，政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估問(wèn)題也開(kāi)始引起了廣泛的重視。下面是小編精心整理的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，歡迎閱讀與收藏。
政府績(jī)效考核指標(biāo)體系
確定合理的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系是政府績(jī)效考評(píng)工作能否順利開(kāi)展的關(guān)鍵，從西方國(guó)家的實(shí)踐看，政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系經(jīng)歷了從單純注重效率、效益指標(biāo)到效率指標(biāo)和公平指標(biāo)并重的過(guò)程，目前的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系通常包括投入、產(chǎn)出、質(zhì)量、結(jié)果、效率、能力、顧客滿意度等方面的指標(biāo)。
一、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的原則
指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循如下原則：相關(guān)性原則：各指標(biāo)應(yīng)與部門(mén)或項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)、考評(píng)的目的有直接的聯(lián)系；可比性原則：對(duì)具有相似目的的工作選定共同的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，保證績(jī)效考評(píng)結(jié)果可以相互比較；重要性原則：選擇最具代表性、最能反映考評(píng)要求的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)性原則：績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的選擇要考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，在合理成本的基礎(chǔ)上進(jìn)行考評(píng)；科學(xué)性原則：所選擇的指標(biāo)應(yīng)概念準(zhǔn)確、涵義清晰；指標(biāo)體系各指標(biāo)之間應(yīng)相互獨(dú)立；穩(wěn)定性原則：所選擇的指標(biāo)應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性，能夠在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)使用。
二、指標(biāo)體系的構(gòu)成
一般來(lái)講，政府績(jī)效考評(píng)體系是一個(gè)“金字塔”式的結(jié)構(gòu)，即指標(biāo)體系由總指標(biāo)、一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)……等構(gòu)成。其中，總指標(biāo)從全局的高度對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行概括，是指標(biāo)體系的最高層次，位于“金字塔”的最頂端。一級(jí)指標(biāo)是總指標(biāo)的具體化，即通過(guò)它們將總指標(biāo)分解，并與之對(duì)應(yīng)。二級(jí)指標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)一級(jí)指標(biāo)而必需的子指標(biāo)層次，它們是一級(jí)指標(biāo)的分解，并與之對(duì)應(yīng)。三級(jí)及以下指標(biāo)是對(duì)上一級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，是圍繞上一級(jí)指標(biāo)而展開(kāi)的一系列指標(biāo)層，其中，最底層的指標(biāo)是整個(gè)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)層。
三、考評(píng)指標(biāo)權(quán)重的確定
權(quán)重分配是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的重要方面。績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系是一個(gè)多項(xiàng)指標(biāo)的集合，各項(xiàng)指標(biāo)在指標(biāo)體系中的重要性不能平均分配，權(quán)重分配是對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)的重要性的權(quán)衡和評(píng)價(jià)，權(quán)重的大小反映了政府各項(xiàng)工作的重點(diǎn)、難度以及在資源精力投入上的差別。
在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)以績(jī)效考評(píng)的總目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)指標(biāo)體系中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分析對(duì)比，權(quán)衡它們對(duì)總目標(biāo)的影響程度，合理確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。在確定指標(biāo)權(quán)重時(shí)，要實(shí)行集體決策，集思廣益，根據(jù)專家群體對(duì)某項(xiàng)指標(biāo)的重要程度的認(rèn)定而確定。
四、相關(guān)案例
�。ㄒ唬⿲�(duì)一級(jí)政府的績(jī)效考評(píng)———美國(guó)俄勒岡州政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系
俄勒岡州是以標(biāo)桿管理法的成功實(shí)施而著稱的一個(gè)州級(jí)城市。20世紀(jì)80年代由州政府直接領(lǐng)導(dǎo)的俄勒岡進(jìn)步委員會(huì)（OPB）正式成立，負(fù)責(zé)集中推進(jìn)全面的標(biāo)桿管理法。在此后20多年的時(shí)間里該方法促進(jìn)了政府績(jī)效的明顯好轉(zhuǎn)，成功的核心就在于制定了一套科學(xué)、合理、全面的指標(biāo)體系。該州在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面有以下成功經(jīng)驗(yàn)：
�。�1）與社會(huì)在未來(lái)的時(shí)間里所希望達(dá)到的愿景以及政府所制定的長(zhǎng)期戰(zhàn)略保持絕對(duì)一致。
�。�2）廣泛征求社會(huì)各界人士的不同意見(jiàn)，進(jìn)行篩選與提煉。
（3）在以組織戰(zhàn)略為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，集中于社會(huì)亟待解決的問(wèn)題。
該州的指標(biāo)體系大致分為兩部分：一是與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有關(guān)的戰(zhàn)略型指標(biāo)；二是與當(dāng)前有關(guān)的應(yīng)急型指標(biāo)。OPB設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系由三個(gè)層次組成：
（1）描述指標(biāo)體系的所屬領(lǐng)域；
（2）在層次一的基礎(chǔ)上選取每一領(lǐng)域中若干具有代表性且具有較高測(cè)評(píng)價(jià)值的部分；
（3）在每一部分確定最終具有針對(duì)性的測(cè)評(píng)指標(biāo)。通過(guò)分解最終構(gòu)成政府績(jī)效考評(píng)的158個(gè)測(cè)評(píng)指標(biāo)。
�。ǘ⿲�(duì)政府部門(mén)的績(jī)效考評(píng)———美國(guó)得克薩斯州政府運(yùn)輸部績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系
得克薩斯州是運(yùn)用平衡記分卡法進(jìn)行政府績(jī)效考評(píng)的典范。表1選取了美國(guó)得克薩斯州政府運(yùn)輸部（TxDOT）在運(yùn)用平衡記分卡進(jìn)行績(jī)效考評(píng)時(shí)所設(shè)計(jì)的一些有代表性的指標(biāo)。從表1可以分析平衡記分卡在公共部門(mén)運(yùn)用時(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)：首先政府要以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的長(zhǎng)期、穩(wěn)定、良性發(fā)展為己任，來(lái)確定在既定任期內(nèi)的目標(biāo)和任務(wù)，然后再把目標(biāo)和任務(wù)細(xì)化為具體的測(cè)評(píng)指標(biāo)，這樣才能保證設(shè)計(jì)出的指標(biāo)體系能夠引領(lǐng)社會(huì)前進(jìn)的正確方向，保證政府行為的科學(xué)性和前瞻性，避免短期行為造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。
�。ㄈ⿲�(duì)項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)———美國(guó)聯(lián)邦政府的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系（PART）
為將績(jī)效與預(yù)算決策統(tǒng)一起來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府于2003年引入了項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系（PART）。PART通過(guò)考察各個(gè)項(xiàng)目結(jié)果，確定聯(lián)邦項(xiàng)目的利弊，從而為各項(xiàng)決策提供依據(jù)，確保項(xiàng)目取得積極效果。
PRAT由近30個(gè)問(wèn)題組成，采用“是/否”問(wèn)卷的形式，同時(shí)有一個(gè)簡(jiǎn)短的敘述性解釋和相關(guān)證據(jù)來(lái)支持答案，“是”表示整體績(jī)效的潛在水平較高，“否”表示項(xiàng)目沒(méi)有取得應(yīng)有的績(jī)效。PART由四個(gè)部分組成，分別是：項(xiàng)目目的和設(shè)計(jì)，主要描述項(xiàng)目設(shè)計(jì)得是否合理，目的是否清楚；戰(zhàn)略規(guī)劃，是否為該項(xiàng)目制定了適當(dāng)?shù)哪甓饶繕?biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)；項(xiàng)目管理，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的管理制度，包括財(cái)務(wù)監(jiān)督、項(xiàng)目執(zhí)行情況等；項(xiàng)目成果，主要根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃部分設(shè)定的目標(biāo)及其他方面的評(píng)價(jià)來(lái)確定項(xiàng)目績(jī)效。上述四部分的權(quán)重不同，項(xiàng)目成果的比重最大，占55％。
我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)
一、 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的含義及有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的原則
指標(biāo)是評(píng)估的具體手段，指標(biāo)可看成是維度的直接載體和外在表現(xiàn)。公共部門(mén)可參照同一評(píng)估維度，但不同部門(mén)的評(píng)估指標(biāo)體系可有很大的不同。以什么樣的指標(biāo)去考核政府部門(mén)及其管理人員的績(jī)效就會(huì)帶來(lái)什么樣的行為。要測(cè)評(píng)政府績(jī)效，必要的條件就是要建立政府績(jī)效指標(biāo)體系。沒(méi)有績(jī)效指標(biāo)體系，政府績(jī)效測(cè)評(píng)就成了無(wú)米之炊。所以，績(jī)效指標(biāo)體系是政府績(jī)效測(cè)評(píng)的前提和基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)估中最重要的就是建立衡量的指標(biāo)體系。
總的來(lái)說(shuō)，有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，必須遵循幾個(gè)原則：一是客觀全面的原則�？�(jī)效指標(biāo)的制定要周密、合理、客觀，要能涵蓋政府的重要績(jī)效。二是一致性原則。要真實(shí)地反映政府績(jī)效，在制定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，政府各部門(mén)、上下級(jí)之間在指標(biāo)的數(shù)量、范圍和權(quán)重方面必須協(xié)調(diào)一致，充分溝通。三是“硬”指標(biāo)與“軟”指標(biāo)相結(jié)合的原則。績(jī)效具有多維性，因此，績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)應(yīng)既有硬指標(biāo)，又有軟指標(biāo)。所謂“硬”指標(biāo)是指可量化的指標(biāo)，其中以經(jīng)濟(jì)審計(jì)為主要內(nèi)容和評(píng)估的主要途徑；“軟”指標(biāo)是指難以具體量化的公眾滿意度，其中以社會(huì)評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容，評(píng)估的主要途徑應(yīng)是中介組織進(jìn)行的社會(huì)調(diào)查。
二、 我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)定過(guò)程中存在的問(wèn)題
1.呈現(xiàn)泛經(jīng)濟(jì)化趨向，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)
由于我國(guó)是一個(gè)典型的后發(fā)國(guó)家，迫于內(nèi)外各種壓力，作為基礎(chǔ)的物質(zhì)層面現(xiàn)代化——經(jīng)濟(jì)發(fā)展，被賦予了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎早發(fā)國(guó)家之上的重要性和緊迫性，結(jié)果現(xiàn)代化被扭曲為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，而經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化又被進(jìn)一步簡(jiǎn)單化為“工業(yè)化”，“工業(yè)化”一詞從廣義上說(shuō)已成為“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”的同義詞。后發(fā)國(guó)家有別于早發(fā)國(guó)家的另一特殊之處在于他社會(huì)本身的現(xiàn)代化動(dòng)力不足，急需現(xiàn)代化取向的政府運(yùn)用政治和行動(dòng)力量強(qiáng)行啟動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程，因而組織、推動(dòng)、引領(lǐng)現(xiàn)代化建設(shè)往往成為這些國(guó)家的重要職責(zé)。這兩方面的邏輯合在一起，使政府對(duì)公共行政的經(jīng)濟(jì)績(jī)效給予最大程度的關(guān)注。十一屆三中全會(huì)之后，確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線，政府機(jī)關(guān)作為引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的權(quán)威組織，為了貫徹基本路線，提高政府的績(jī)效，建立層層經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制度。政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估作為目標(biāo)責(zé)任制的一個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效評(píng)估，考核地方各級(jí)行政首長(zhǎng)并以此為依據(jù)決定他們的升遷任免。
在經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)估中，又嚴(yán)重偏向GDP評(píng)估�？墒荊DP具有“不包括家務(wù)勞動(dòng)的價(jià)值，不能完全反映社會(huì)的勞動(dòng)成果……不能反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出的環(huán)境污染、資源消耗等代價(jià)，不能準(zhǔn)確反映社會(huì)成員個(gè)人福利狀況，人均GDP會(huì)掩蓋收入差距的擴(kuò)大”等局限性。并且GDP及其消長(zhǎng)的變化本是一個(gè)社會(huì)各種因素綜合作用的結(jié)果，政府公共行政只是導(dǎo)致GDP變化的因素之一。只到目前為止，學(xué)術(shù)界就GDP與政府公共行政的相關(guān)性并沒(méi)有作出令人信服的科學(xué)分析和論證。在此情況下，我們卻拿GDP來(lái)評(píng)價(jià)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，GDP成了政府政績(jī)最炫目的指標(biāo)。各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)都在處心積慮的追求GDP，為確保GDP增長(zhǎng)，不惜飲鴆止渴，竭澤而漁，掠奪性開(kāi)發(fā)使用非常稀缺的寶貴資源，使經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)“可持續(xù)性”危機(jī)；追求GDP還增加了經(jīng)濟(jì)的對(duì)外依存度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏自主性；追求GDP，扭曲了政府資源分配，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理：重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)支出，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。
2.指標(biāo)設(shè)置缺乏廣泛參與
我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估往往通過(guò)自上而下的行政推動(dòng)，重視自查自評(píng)和同體評(píng)價(jià)（上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)機(jī)關(guān)的績(jī)效做出評(píng)估和評(píng)價(jià)，或?qū)ζ渌牭奶幨也块T(mén)從優(yōu)到劣排出名次）漠視社會(huì)評(píng)價(jià)（外部中介組織、公眾、專家的評(píng)估）。可見(jiàn)，評(píng)估主體多為上級(jí)行政機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾還沒(méi)有真正成為評(píng)估主題。但政府的公共行政是一項(xiàng)服務(wù)社會(huì)、企業(yè)、公眾的權(quán)威性管理活動(dòng)，作為管理對(duì)象的社會(huì)、企業(yè)、公眾，恰恰是政府公共行政環(huán)繞運(yùn)行的中心，是政治上控制并主宰著政府的權(quán)威力量。而政府只不過(guò)是一個(gè)具有高度管理權(quán)威的公共服務(wù)組織，政府的職能只不過(guò)是一些被政府確認(rèn)下來(lái)的社會(huì)、企業(yè)、公眾對(duì)政府公共管理上的要求，社會(huì)、企業(yè)、公眾的意愿和要求是政府公共行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，政府公共行政的目的不是向社會(huì)、企業(yè)、公眾簡(jiǎn)單的提供價(jià)值，而是為他們追求利益、實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供便利。因此，政府公共行政的優(yōu)劣成敗得失——亦即政績(jī)狀況，主要不能由政府自我評(píng)價(jià)，而必須交由社會(huì)、企業(yè)、公眾評(píng)價(jià)，這也是當(dāng)代社會(huì)消費(fèi)者主權(quán)和顧客至上原則在公共管理領(lǐng)域的必然要求和集中體現(xiàn)。
3.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)設(shè)置不合理
目前，政府績(jī)效考評(píng)中，一方面，過(guò)度偏重定性指標(biāo)，對(duì)政府部門(mén)實(shí)行的績(jī)效測(cè)評(píng)大多只有原則而籠統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有具體明確應(yīng)該做些什么，做到什么程度。在實(shí)際考核時(shí)，往往簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地從定性指標(biāo)入手，缺乏具體、量化的規(guī)定。這種簡(jiǎn)單籠統(tǒng)、定型的指標(biāo)設(shè)計(jì)由于未分類并細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績(jī)效的要求，也不能真正反映出政府部門(mén)及其管理人員不同的工作業(yè)績(jī)、工作狀況和工作作風(fēng)等，以致考核往往脫離崗位責(zé)任和實(shí)際效果。結(jié)果是績(jī)效評(píng)估只能憑主觀印象、感覺(jué)、人際的親疏實(shí)施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析，測(cè)評(píng)不可能避免的帶有不同程度的主觀性和片面性。
另一方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)，自改革開(kāi)放以來(lái)，出于過(guò)去那種完全定性化政治鑒定的否定和對(duì)科學(xué)主義、理性主義的迷信，我國(guó)各行各業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)越來(lái)越趨于量化。在這股定量分析評(píng)價(jià)的大潮中，政府政績(jī)考評(píng)也定量化了，GDP、人均純收入、引進(jìn)外資額度、破案數(shù)量及破案率、造林總數(shù)、人流次數(shù)、處罰人數(shù)、罰沒(méi)款額等等，都成了政績(jī)考評(píng)的一項(xiàng)項(xiàng)指標(biāo)，政府官員們使出渾身解數(shù)，甚至不惜給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摻合水分，假數(shù)據(jù)，虛報(bào)指數(shù)等欺上瞞下的行為不斷出現(xiàn)，形成中國(guó)獨(dú)有的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的新官場(chǎng)怪相。同時(shí)，也引起了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一系列問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性受到破壞，產(chǎn)生發(fā)展中的“跛鴨現(xiàn)象”；對(duì)發(fā)展的資源環(huán)境支持已顯露疲態(tài)，發(fā)展的“可持續(xù)性”危機(jī)已隱約可見(jiàn)；發(fā)展中的地方保護(hù)主義日趨嚴(yán)重，市場(chǎng)一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化受到地區(qū)壁壘的障礙，加劇了地區(qū)之間發(fā)展不平衡。不合理的政績(jī)考評(píng)制度也造成了官員對(duì)商販綜合對(duì)下負(fù)責(zé)之間的嚴(yán)重偏頗和失衡，并助長(zhǎng)了急功近利、好大喜功、虛漂浮夸的不良政風(fēng)，好事成災(zāi)，政績(jī)變成政疾，人民不堪其苦。
4.指標(biāo)設(shè)置存在“越位”現(xiàn)象
目前不少地方政府和政府部門(mén)的中心工作，并不一定屬于政府的份內(nèi)職責(zé)。比如，不少地方把強(qiáng)制性推廣某種經(jīng)濟(jì)作物列為政府中心工作，嚴(yán)格績(jī)效考評(píng)，甚至采用一票否決。結(jié)果是，所有政府部門(mén)的績(jī)效考評(píng)中，推廣種植某種經(jīng)濟(jì)作物就成為一個(gè)重要指標(biāo)。這顯然是政府的越位。如果在政府角色越位的基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，不僅把評(píng)估政府的本意曲解了，而且會(huì)妨礙政府轉(zhuǎn)變職能。
轉(zhuǎn)型時(shí)期政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能仍舊過(guò)于寬泛，牽涉的事務(wù)具體龐雜，許多職責(zé)業(yè)務(wù)超出了政府的實(shí)際執(zhí)行能力，這種職能現(xiàn)狀使考察政府部門(mén)和干部政績(jī)時(shí)指標(biāo)紛繁復(fù)雜，難以企及，往往會(huì)把一些不該列為考核指標(biāo)的生產(chǎn)性指標(biāo)作為考核的重要依據(jù)。例如下屬企業(yè)或社會(huì)組織的產(chǎn)值、利潤(rùn)、稅收作為績(jī)效指標(biāo)來(lái)加以考核，以此作為政績(jī)的反映，存在“無(wú)限政府”的價(jià)值取向。這種價(jià)值取向促使不少地方政府和干部為了應(yīng)付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好政府應(yīng)該管的事情。
5.指標(biāo)設(shè)定過(guò)程缺乏環(huán)境變量的思考
績(jī)效管理的原則之一就是，員工有足夠的能力控制績(jī)效結(jié)果。這也就是說(shuō)，如果員工不能控制績(jī)效結(jié)果，簡(jiǎn)單的將此因素作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)員工來(lái)講就不公平。之所以不能控制，主要是環(huán)境因素的影響。這種影響有正負(fù)兩方面：負(fù)面的是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績(jī)效更壞的結(jié)果。比如，就治安狀況來(lái)講，火車站、汽車站、外來(lái)人口聚居地的治安狀況相對(duì)其他地區(qū)來(lái)講就較差，這是這些地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的努力不能完全控制的，如果不考慮環(huán)境因素，簡(jiǎn)單的用同一指標(biāo)來(lái)同其他地區(qū)進(jìn)行一樣的評(píng)價(jià)，就明顯有失公平，影響這些地區(qū)和人員的工作積極性；正面影響是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績(jī)效更好的結(jié)果。因此，在對(duì)行政部門(mén)、行政領(lǐng)導(dǎo)者的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，環(huán)境變量的思考是不可或缺的。
6.指標(biāo)設(shè)定過(guò)程忽略指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)的探究。
績(jī)效指標(biāo)選擇過(guò)程中，不能單看指標(biāo)的表象，還要分析指標(biāo)的內(nèi)在本質(zhì)，探究其反映的內(nèi)在信息是什么。只有這樣，指標(biāo)所反映的信息才會(huì)真實(shí)可靠，才不會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。實(shí)踐中，我們?cè)趯?duì)基層政府的績(jī)效評(píng)估中，群眾越級(jí)上訪指標(biāo)的設(shè)定就缺乏本質(zhì)的思考。群眾通過(guò)上訪反映自己的情況，要求問(wèn)題得到解決，這本身是對(duì)黨和政府信任的表現(xiàn)。因此，將群眾上訪作為負(fù)面差錯(cuò)率考核指標(biāo)本身就是不對(duì)的，甚至助長(zhǎng)了某些基層政府對(duì)上訪人員的打擊和壓制，有損黨和政府在人民群眾中的信譽(yù)，破壞黨和政府與人民群眾之間的關(guān)系。甚至直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。
7.“一票否決”需斟酌。
據(jù)實(shí)際調(diào)查，在行政部門(mén)的績(jī)效評(píng)估中，有許多“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置，并且占到總體指標(biāo)的30%左右。所謂“一票否決”，也就是說(shuō)，一項(xiàng)指標(biāo)不合格，其他指標(biāo)分值再高也沒(méi)用。從績(jī)效管理的理論上來(lái)講，個(gè)別重要指標(biāo)比如涉及人民群眾生命的安全事故、重大決策失誤等占的權(quán)重較大是合理的，但30%的指標(biāo)都是“一票否決”就不合理了。像一些地方政府將群眾越級(jí)上訪、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否決”，這就會(huì)造成下級(jí)部門(mén)及人員無(wú)所適從，為了達(dá)到績(jī)效要求只能文過(guò)飾非，盡力掩蓋。
8.績(jī)效指標(biāo)“年度遞增”值得思考。
績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定需要有一定的挑戰(zhàn)性，這樣才會(huì)產(chǎn)生潛在激勵(lì)作用。但是，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度的頻繁提高，反而會(huì)適得其反，挫傷下級(jí)的工作積極性。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，許多地方政府對(duì)職能部門(mén)的年度績(jī)效指標(biāo)是年度遞增的，這種年度遞增的壓力使許多職能部門(mén)產(chǎn)生了畏難情緒，迫不得已采取消極應(yīng)對(duì)措施——年底業(yè)績(jī)“剎車”。如有的單位快到年底時(shí)，一看今年的任務(wù)完成了，就要求下級(jí)放緩或停止工作，將剩下的業(yè)績(jī)留到下一年度，以應(yīng)付上級(jí)績(jī)效評(píng)估的年度遞增。正確的做法應(yīng)是，績(jī)效目標(biāo)相對(duì)穩(wěn)定三年以上，然后再依據(jù)前幾年的實(shí)際業(yè)績(jī)平均值確定下一階段的績(jī)效目標(biāo)。當(dāng)然，還必須參考同地區(qū)同類部門(mén)的績(jī)效狀況，不能出現(xiàn)“鞭打快�！钡默F(xiàn)象。這樣才能對(duì)下級(jí)部門(mén)和員工產(chǎn)生真正的激勵(lì)作用。
三、 建構(gòu)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建議
1.按照“科學(xué)發(fā)展觀”的要求，建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域平衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放統(tǒng)籌的指導(dǎo)原則。
在我國(guó)政府具體的指標(biāo)設(shè)置上，要按照現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的“5E”模型，指標(biāo)既要有經(jīng)濟(jì)、效率指標(biāo)，又要有效果和政府生產(chǎn)力指標(biāo)，還要有公平方面的指標(biāo)。由經(jīng)濟(jì)、效率、效果、效益和公平這五大評(píng)價(jià)要素指標(biāo)構(gòu)成的政府績(jī)效評(píng)價(jià)維度的“5E模型”，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中獲得了廣泛的共識(shí)，被普遍看成構(gòu)成了當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要的指標(biāo)體系。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，效率關(guān)注的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度，是衡量公共政府服務(wù)的重要指標(biāo)，生產(chǎn)力是一個(gè)把效率和效益結(jié)合起來(lái)的衡量指標(biāo)，公正是指接受公共服務(wù)的團(tuán)體和個(gè)人都受到公平的待遇以及社會(huì)弱勢(shì)群體能享受到政府更多的公共服務(wù)。從西方具體政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐來(lái)看，政府的績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)從早期追求投入產(chǎn)出比率的最大化即經(jīng)濟(jì)和效率指標(biāo)，逐步轉(zhuǎn)向效益和顧客滿意以及對(duì)社會(huì)公正的追求，績(jī)效評(píng)價(jià)的效益和服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)大增。
2. 應(yīng)遵循“滿意原則”，設(shè)置滿意度指標(biāo)
忙忙碌碌的政府不一定就是好政府，考察政府的績(jī)效不僅僅在于政府的工作效率，更重要的還在于他所做的工作在多大程度上滿足了社會(huì)、企業(yè)、公眾的需要，從而揭示了政府績(jī)效評(píng)估要以社會(huì)、企業(yè)、公眾是否滿足作為最終的價(jià)值取向，可以說(shuō)滿意度指標(biāo)內(nèi)在的包含著效率需求，因而在績(jī)效管理中以人民滿意不滿意，人民擁護(hù)不擁護(hù)，人民贊成不贊成作為評(píng)估政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)，在考核中以人民滿意度作為最大的績(jī)效考量，把人民群眾的需要與行政產(chǎn)出及結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，以人民群眾社會(huì)需要的角度對(duì)行政產(chǎn)出與結(jié)果作出定量的測(cè)定。
3.引入“綠色GDP”考核指標(biāo)
正如前文指出的，GDP統(tǒng)計(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏差過(guò)大。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略組組長(zhǎng)牛文元指出：“多年計(jì)算的平均結(jié)果顯示，中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的GDP中，至少有18%是依靠資源和生態(tài)環(huán)境的“透支”獲得的，這種代價(jià)至今仍存在于我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。為此，世界銀行在1997年推出“綠色GDP國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系”，用以衡量各國(guó)扣除了自然資產(chǎn)損失之后的真實(shí)國(guó)民財(cái)富。
在綠色GDP體系下，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)將作為考核政績(jī)的重要參數(shù)，那些確保經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的公務(wù)員將被評(píng)為稱職或優(yōu)秀等級(jí)；那些因片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而破壞生態(tài)環(huán)境、造成污染指數(shù)居高不下的公務(wù)員將被評(píng)為不稱職等級(jí)。
同時(shí)，鑒于人力資源的重要性，“綠色GDP國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系”將人力資源作為一國(guó)的財(cái)富主要組成部分之一，依據(jù)政府部門(mén)考核制度所做出的考核結(jié)果，必須作為公務(wù)獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、任用、辭職等人力資源管理環(huán)節(jié)的重要依據(jù)，從而激發(fā)出公務(wù)員無(wú)限的創(chuàng)造力，以彌補(bǔ)自然資源、經(jīng)濟(jì)資本等的有限性。
4. 以政府職能的科學(xué)界定為前提設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)
我國(guó)政府要從“無(wú)限政府”的格局中退出，不再扮演全能主義的角色，政府的職能定位必須是有限而且合適的。所謂有限，就是政府必須有所不為才能有所作為；所謂合適，則指政府職能符合兩方面標(biāo)準(zhǔn)，一是社會(huì)有普遍性訴求，二是政府有能力勝任，或者政府的管理具有相對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的明顯比較優(yōu)勢(shì)，或者政府管理的制度效益大于其運(yùn)行的成本以及必然會(huì)產(chǎn)生的某些負(fù)面影響。以這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)去考量政府職能，那么在一個(gè)以市場(chǎng)機(jī)制為其資源配置之基本手段、倡導(dǎo)人們依靠自己的努力改善自己境遇和命運(yùn)的自由社會(huì)，政府的職能其實(shí)是非常有限的，大致包括：
�。�1）維護(hù)國(guó)家安全，確保一個(gè)獨(dú)立社會(huì)不受另一個(gè)獨(dú)立社會(huì)的侵害。因此，國(guó)防毫不例外是政府的職能；
�。�2）維護(hù)政治與社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)司法公正，防止社會(huì)成員相互之間的權(quán)利侵害，使每個(gè)社會(huì)成員都有一個(gè)確受保護(hù)的安全自由的個(gè)人自主性空間。
�。�3）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈
（4）保護(hù)弱勢(shì)群體
�。�5）建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及其某些公共設(shè)施。弗里德曼的看法，這種職能確實(shí)是政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的正當(dāng)義務(wù)，其目的在于維護(hù)和加強(qiáng)自由社會(huì)。但也需要看到，政府也可以以此為理由，無(wú)限擴(kuò)大自己的權(quán)力。因此，對(duì)該項(xiàng)職能必須有極嚴(yán)格的限制。
相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估也要理清原來(lái)混雜的考核指標(biāo)體系，依據(jù)有限合適的政府職能設(shè)計(jì)政績(jī)考評(píng)的指標(biāo)體系，它主要包括：
�。�1）國(guó)家安全和社會(huì)公共安全程度
（2）因政府的廣義司法活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公正程度
�。�3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的有序化程度
�。�4）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展能力
�。�5）社會(huì)利益在不損及效率前提下分配的公平程度以及弱勢(shì)群體的生存能力。除此之外，現(xiàn)行一切與政府職能無(wú)關(guān)的指標(biāo)，如產(chǎn)值、利稅、項(xiàng)目等等，都要堅(jiān)決予以廢止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。
5.指標(biāo)設(shè)定要考慮環(huán)境變量因素，與時(shí)俱進(jìn)
在一定歷史發(fā)展階段和特定時(shí)空條件下會(huì)生發(fā)階段性的公共訴求，因此，政績(jī)考評(píng)的指標(biāo)必須及時(shí)作相應(yīng)調(diào)整。當(dāng)前績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)要結(jié)合各級(jí)各地政府部門(mén)行政改革的實(shí)際，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，保持以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的同時(shí)，相應(yīng)增加體現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的指標(biāo)，增加設(shè)立政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)和突發(fā)事件的指標(biāo)考核。當(dāng)前尤其是要從人民關(guān)注的腐敗問(wèn)題入手，加強(qiáng)體現(xiàn)“政府公開(kāi)”的廉政指標(biāo)設(shè)計(jì)，以及直接向公民提供公共服務(wù)部門(mén)的滿意度指標(biāo)的考核。具體涉及社會(huì)公正、人民福利、環(huán)境、資源、文化、教育、公共衛(wèi)生等政治、文化指標(biāo)，使績(jī)效考核具有更高的支持率和現(xiàn)實(shí)的可操作性。
6.既要有程序指標(biāo)，又要有結(jié)果指標(biāo)
政績(jī)考評(píng)應(yīng)邏輯地包括行政努力和行政結(jié)果兩方面。在我國(guó)目前的政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系中，幾乎都是程序指標(biāo)，我們不適當(dāng)?shù)匕芽荚u(píng)的目光過(guò)多地集中于行政努力，而多少有些忽視對(duì)行政結(jié)果的測(cè)度。我們常常只關(guān)心“做了沒(méi)有”“做了什么”，而不太關(guān)心所做的工作到底有沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期效果。“事實(shí)上，一個(gè)行政機(jī)關(guān)常�？梢杂辛钊藲J佩的行政努力，卻不一定有令人滿意的行政效果。”據(jù)報(bào)道，某市政府年年率領(lǐng)機(jī)關(guān)干部到郊區(qū)荒山植樹(shù)造林，按統(tǒng)計(jì)，該市郊區(qū)的森林覆蓋率早已達(dá)到相當(dāng)高的程度，然而政府只管種不管活，結(jié)果荒山依舊。這是一種典型的形式主義現(xiàn)象，在政府公共行政的其他方面都有所表現(xiàn)。
我們并不一味簡(jiǎn)單的反對(duì)對(duì)行政過(guò)程及其努力的測(cè)評(píng)。客觀而論，某種程度上此種測(cè)評(píng)不失為反映工作情況、推動(dòng)工作進(jìn)展的有效方法。美國(guó)行政學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出：“測(cè)評(píng)服務(wù)工作的過(guò)程是有用的……過(guò)程的測(cè)評(píng)能夠有助于改善管理。”但我們不能因此而忽視更為重要的對(duì)行政結(jié)果的測(cè)評(píng)。因?yàn)�，“如果服�?wù)工作沒(méi)有取得理想的結(jié)果，那么完整的執(zhí)行程序只是浪費(fèi)時(shí)間和金錢(qián)而已�！币虼�，政績(jī)考評(píng)雖然要求關(guān)注政府及其領(lǐng)導(dǎo)的行政努力、行政過(guò)程，但更要關(guān)注其行政努力、行政過(guò)程的意圖結(jié)果，在指標(biāo)設(shè)置方面既要有程序指標(biāo)，又要有結(jié)果指標(biāo)。具體到一個(gè)政府或某職能部門(mén)，我們?cè)谡?jī)考評(píng)時(shí)不僅要查看他制定了哪些政策措施、做了哪些具體工作，更要考察、評(píng)估這些政策措施和具體工作的社會(huì)實(shí)際效果，即社會(huì)——企業(yè)——公眾因這些政策、措施和工作而在多大程度上發(fā)生了良性變化，更好的實(shí)現(xiàn)了自身所追求的利益。比如考評(píng)公安部門(mén)的政績(jī)，就既要看他的破案率、破案量，但必須更改治安法律或人民群眾的安全信心指數(shù)；衡量林業(yè)部門(mén)的政績(jī)，也不能僅看造林?jǐn)?shù)量，而必須用森林覆蓋率這一更重要更關(guān)鍵的評(píng)價(jià)指標(biāo)。唯有如此，政績(jī)才真正成為實(shí)績(jī)。
【政府績(jī)效考核指標(biāo)體系】相關(guān)文章：
績(jī)效考核指標(biāo)體系05-08
政府績(jī)效考核系統(tǒng)05-18
政府績(jī)效考核總結(jié)05-17
政府績(jī)效考核的意義05-20
政府績(jī)效考核指標(biāo)05-20
政府績(jī)效考核的方法04-13
低保納入政府績(jī)效考核05-17
政府績(jī)效考核試點(diǎn)05-17