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國外民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀及成功經(jīng)驗
由于公共經(jīng)費的短缺，目前，教育的民營化和辦學體制的多元化成為一種國際趨勢。這種趨勢歸納為四種類型：一是部分公立學校所有權的轉移；二是平衡公立和私立學校部分，但不重組現(xiàn)存教育機構，即增加私立學校的比例；三是增加政府對私立學校的經(jīng)費投入和支持，如教育券為一種形式；四是增加對公立學校的私人投入，如家長支付學費。
國外教育發(fā)展的現(xiàn)狀表明，各國政府的財力主要用于辦好義務教育和一部分公立大學，這是一種國際慣例，高等教育的大部分是依靠社會力量來實現(xiàn)的。部分國家官民并舉振興私學，公助私學，形成了各種社會力量參與的直接助學體系。
印度：印度的大學全部是公立的，盡管有四分之三的學院是私立的，但它們必須附屬于某所公立大學。目前，70%以上的學生就讀于這些私立學院。在這些私立學院中，大多數(shù)在經(jīng)費上接受政府的資助，但由經(jīng)營者管理，這類學院稱作"資助學院"，政府的經(jīng)費資助有的高達日常經(jīng)費的95%，因而從嚴格意義上說，這類學院帶有很強的公立性。另一類是純私立或"無資助學院"，這類學院在20世紀90年代得到迅速發(fā)展，特別是工程學院和醫(yī)學院。
日本：日本的中小學教育以公立學校為主，幼兒園以私立學校為主，高等教育階段是私立學校占大多數(shù)，私立大學是促進日本高等教育普及的主力軍。在經(jīng)費投入上，日本政府從20世紀70年代開始逐步加大了對私立高等教育資助份額。為了改善私立學校的辦學條件，提高人才培養(yǎng)質量，政府頒布了《私學振興助成法》，還增加了對私立學校的政府撥款比例，進入了大規(guī)模補助的階段。另外，日本政府還對各類學生活動直接予以資助。
韓國為了加快教育普及，韓國政府放松了對各類學校自我發(fā)展和社會力量參與辦學的控制，特別是放開私立中等、高等教育的發(fā)展，大量興辦私立高中、私立大學，同時各類學校紛紛突破政府的招生計劃，以滿足廣大國民接受高等教育的需求。私學數(shù)量的急劇增加擴大了教育機會，但也帶來了單純追求盈利和質量下降的問題。為此，韓國政府采取了統(tǒng)管與扶植支援相結合的政策，一方面整頓私學的辦學條件，加強了對私學的管理，制定了《私立學校法》，此后又制定了一系列相關的法律法規(guī)，以促進私立學校的發(fā)展。另一方面政府逐漸增加對私學的補貼，社會上也成立"振興私學基金會"，促進了私學健康有序地發(fā)展。近十年來，韓國教育經(jīng)費占GDP的比例基本保持在7%左右，是新興工業(yè)化國家中最高的，教育經(jīng)費增長率從20世紀60年代開始就持續(xù)超過GNP的增長率。如此高的教育投入得益于韓國始終堅持政府和社會共同增加教育投入的原則，政府和私人投入各占整個教育經(jīng)費的1／2左右，特別是高等教育階段更是以私人和社會
投入為主。韓國在政府逐步加大教育投資的同時，還多次大規(guī)模地引進外資。大力鼓勵民間和私人投資從事和擴大對教育經(jīng)費的投入，韓國的現(xiàn)代、三星、大宇等大型企業(yè)財團都非常熱心投資興辦教育。
由此可見，私立教育的大力發(fā)展在緩解公共教育經(jīng)費緊張、提高全民受教育水平、促進教育的民-主和機會均等以及實現(xiàn)國家富強等方面都起到了不可替代的重要作用。
對我國教育發(fā)展的啟示
(一)教育的加速發(fā)展來源于制度上的創(chuàng)新。各國在人力資本積累過程中，之所以能夠保持人力資本的長期持續(xù)增長，重要的原因，就是在不同的階段先后經(jīng)歷初等教育、中等教育和高等教育加速發(fā)展的過程。各級教育的加速發(fā)展并不是一個自然過程，而是得益于制度創(chuàng)新：一是國家對教育的制度安排；二是教育開放。教育向民間開放，帶來私人對教育的大規(guī)模投資。這樣一方面解決了政府辦教育的供給不足的問題，另一方面滿足了個人對于教育多樣性的需求。在實施高質量義務教育的同時，向民間部門開放教育是現(xiàn)代國家在解決教育治理問題上重要的公共政策選擇。由于義務教育制度安排之外的教育是典型的純私人物品，而且在義務教育之后的教育階段(特別是對高等教育而言)，受教育者所獲得的自身收益要高于教育的社會收益，家庭或者個人有足夠的投資激勵。因此，教育發(fā)展中的制度創(chuàng)新往往帶
來教育的跨越式發(fā)展，而不是單純的積累性(或線性)增長。
(二)先數(shù)量后質量，大力發(fā)展私立教育。日本、韓國對私立教育都采取了先放開發(fā)展，待規(guī)模擴大以后再加強管理、增加資助、提高質量的發(fā)展措施，因此才能在短期內實現(xiàn)中等和高等教育普及。韓國教育從數(shù)量增長期(20世紀60年代)--改革推進期(70年代)--質量提高期(80年代)--人性化教育期(90年代)，走出了一條從數(shù)量增長到質量提高的道路，私立學校的擴容和規(guī)范在其中起了主要作用。美國是通過在原有的精英教育系統(tǒng)之外，大力發(fā)展私立高等教育和社區(qū)學院來實現(xiàn)高等教育普及的，走的也是從數(shù)量擴張到質量提高的道路。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，大力發(fā)展民辦教育，高中階段和高等教育階段民辦學校學生數(shù)量甚至可以超過公辦學校，首先提高普及率，然后逐步提高辦學質量。
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(三)借鑒國際上公立教育體制改革經(jīng)驗，規(guī)范有序地推進對一部分公立教育資源存量的改制。當前一些發(fā)達國家，出現(xiàn)了公辦、民辦教育混合的趨勢，私立學校接受政府的公共財政資助，公立學校和私立學校界限趨于模糊，純粹的公立學校和私立學校趨于減少，混合型的學校趨于增加。國外公立學校體制改革主要有兩種模式：①新加坡的"自主學校"政策。新加坡1988年起開始實施"自主學校"的體制改革政策，推動一部分優(yōu)質公立學校體制改革進程，變成"自主學校"，政府繼續(xù)撥給學校財政性教育經(jīng)費，同時允許學校收費，學校實行比較
完全的自主管理。②美國、英國、日本、意大利、加拿大等國實行教育券形式。其操作過程是：政府將國家教育經(jīng)費經(jīng)過科學的計算和分配，折算成一定數(shù)額的有價證券(即教育券)發(fā)給每位學生。家長可為子女選擇任何學校就讀，用手中的教育券代繳等價值的學費，剩余部分自己承擔。學校把收上來的教育券向政府兌換現(xiàn)金，用以支付辦學費用，除此之外，政府不再直接劃撥給學校任何經(jīng)費。過去，放棄公立中小學入學機會就意味著放棄義務教育的福利，但現(xiàn)在，學生和家長選擇私立學校，仍然可以得到政府資助。
(四)政府投入和私人投入共同增長。我國在提高教育經(jīng)費投入方面可參照韓國、泰國、菲律賓等國家的經(jīng)驗，采取政府和社會共同投入的方式，爭取使私人和社會投入占GDP的比例達到2.5-3%，公共教育經(jīng)費占GDP的比例提高到4%以上。也就是說，政府投入和社會投入占GDP的比例在目前的基礎上各增長1%。
(五)義務教育政府負責，非義務教育以私人和社會投入為主。美、日、韓等國家政府都非常重視義務教育的投入，美國、日本義務教育經(jīng)費90%以上是由政府提供的，韓國政府也提供80%以上的義務教育經(jīng)費。目前我國義務教育處于普九鞏固時期，與美、日、韓等國同期經(jīng)費投入結構相比，我國義務教育國家預算內經(jīng)費撥款比例偏低。在高等教育階段，美國、日本的社會和私人投入比例在50%以上，韓國則高達83.3%。我國是發(fā)展中國家，政府財力有限，更應該參考國
際經(jīng)驗，在非義務教育階段更多地調動社會和私人的力量，促進我國民辦教育的發(fā)展，使其與公辦教育相并存，從而形成多樣化的辦學體制。因而，政府要解決的全局性的關鍵問題是教育質量的評估和監(jiān)督以及教育中的融資問題，而不是直接開辦教育機構的問題。
國外私立教育分類管理的經(jīng)驗與啟示2017-01-22 11:36 | #2樓
為什么需要對私立教育進行分類管理？分類管理是否國際慣例和發(fā)展趨勢？我們如何借鑒國際經(jīng)驗，允許興辦營利性學校，并對民辦學校進行分類管理？
一、私立教育分類管理已是多數(shù)國家的慣例
大多數(shù)國家，無論是歐美日發(fā)達國家、前蘇聯(lián)轉型國家，以及亞非拉發(fā)展中和新興國家，對私立教育都實行分類管理。因為這些國家不同程度允許某些教育領域的營利性，存在著公益性和商業(yè)性兩類不同性質的私立學校。
何謂分類管理？從字面上的意思看，就是對不同辦學的目的和行為進行合理規(guī)范和實行差別政策。將這個概念拆開，就是分類的標準、管理的準則。絕大多數(shù)國家都以是否“營利”作為分類的標準，來判別辦學目的和行為。那么，什么叫“營利”？字面上的意思就是獲取利潤或回報。非營利就是指不能獲取利潤或回報。誰不能營利或獲取利潤和回報？不是指學校本身不能有營利，而是指包括捐資者、出資者和管理人員在內的任何人不能獲取“利潤”或“回報”，這就是著名的不能分配原則（它的法律術語被稱為“禁止分配限制”nondistribution constraint）。由于包括出資人和內部管理人在內的任何人都不能獲取回報，整個組織也就不會有追求營利性的私利動機和行為，也就是說追求教育的公益性就成為組織的目標。這就是非營利性。
反之，允許個人獲取“利潤”或回報，就是逐利的商業(yè)行為，即非營利性。既然辦學有非營利性公益性和營利性商業(yè)性之分，或者說既然存在著非營利性和營利性辦學，那么采取不同的規(guī)制和差別政策的分類管理就是自然而然的，順理成章的事。反過來說，如果不允許營利性辦學，也就不會有分類管理，而只有單類管理。因此，分類管理不是一個既與的先驗的理論概念，而是一個變化中的實踐概念，它的事實含義源于“既與的事實”，它的價值含義源于西方文明的自由、公平、效率與法治的價值。試想想，如果不能自由辦學，也就不可能有營利性學校，如果沒有公平和效率，就不可能有差別性的分類管理，就會“吃大鍋飯”，“一鍋煮”。
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雖然營利性教育已有數(shù)百年或上千年的歷史，但不成規(guī)模，微不足道。其大規(guī)模的、快速的發(fā)展是上世紀八十年代以來近幾十年的新情況，而且僅限于某些高等教育，以及職業(yè)性、情趣性教育等領域，在基礎教育尤其是小學教育難以立足。由于分類管理的通行原則（即區(qū)分公益性和商業(yè)性原則），在許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家早已流行于經(jīng)濟、社會等許多領域，并且已經(jīng)立法（如非營利性組織法），也就沒有必要就私立教育的分類管理單獨或專門立法，關于營利性和非營利性組織的分類管理散見于民法、非營利性組織法、公司法等等法律之中，并比照執(zhí)行，如大多數(shù)國家將營利性教育機構比照于公司法管理；如果沒有專門的非營利性組織法，非營利性教育機構可比照慈善機構，如英國將非營利性教育機構視為慈善機構。
二次大戰(zhàn)以來，公有化浪潮興起，不少發(fā)達國家大力發(fā)展公立教
育，公立學校有所擴張，并長期占據(jù)主流地位。這就給財政背上很大的負擔，80年代西方經(jīng)濟陷于停滯，財政困難，出現(xiàn)公營企業(yè)（事業(yè)）市場化私有化趨向，放寬對營利性教育的管制，緊接著互聯(lián)網(wǎng)信息產(chǎn)業(yè)的興起，打開了教育的多樣化多元化多-維化的發(fā)展空間，極大地促進了包括營利性教育在內的私立教育的發(fā)展。比如日本出現(xiàn)了企業(yè)辦的營利性大學，像巴西，馬來西亞等拉美和東盟國家以及許多發(fā)展中國家放開教育管制，營利性教育占有相當?shù)姆蓊~。私立學校尤其是營利性學校的增長都遠遠超過公立學校。尤其是在大學、高中以及學前教育領域發(fā)展猛烈。與發(fā)達國家不同，發(fā)展中國家之所以放開營利性教育，是因為這些國家教育與經(jīng)濟發(fā)展不匹配，教育供給不足�？傊菭I利性教育和營利性教育并行不悖，成為當代發(fā)展潮流，不可阻擋，雖然非營利性的公立教育和私立教育仍占主流和大多數(shù)份額，但營利性教育已得到了較大的發(fā)展，成為國民教育不可缺少的組成部分。關鍵就是要做好教育產(chǎn)業(yè)的分類管理，各行其道，各得其利，相互補充，相互競爭，共同發(fā)展。正是在這個意義上，世界銀行2000年發(fā)展報告認為，非營利性和營利性的分類比公立和私立的分類更有實際意義。因為身份或誰辦學并不重要，重要的是辦學的目的和行為。用不同的規(guī)范和政策來約束和刺激不同目的辦學的分類管理才是問題的關鍵。
二、國外私立學校分類管理的經(jīng)驗
雖然各國國情和傳統(tǒng)不同，私立教育法律體系、治理框架和政策設計存在明顯區(qū)別。但在區(qū)分營利性和非營利性私立學�；A上進行
制度構建，是營造私立教育蓬勃發(fā)展環(huán)境的普遍做法。主要做法包括：確立統(tǒng)一清晰的國家標準、健全差別化支持政策、完善涵蓋營利性和非營利性學校的教育資助政策、建立低門檻的政策普惠機制、健全購買服務制度、強化以第三方為主的監(jiān)管機制。主要有以下幾方面：
一是確立統(tǒng)一、清晰的國家分類標準。各國或對法人有營利性、非營利性之分，適用于教育領域；或在教育領域立法區(qū)分不同產(chǎn)權屬性的教育類型。美、俄、英、德、墨西哥、波蘭等國沒有對私立學校進行專門立法；法國、日本、韓國、新加坡、泰國、馬來西亞、菲律賓等國則有專門的私立學校法律（但關于營利性與否的問題不一定在私立學校法律中規(guī)定）。無論是在私立學校相關的法律中，還是在民法中規(guī)定營利性與非營利性的區(qū)分，其標準基本上是利潤分配和產(chǎn)權。如美國以“再分配約束”為唯一標準區(qū)分營利性組織與非營利性組織，并將其適用于教育領域。英、加、澳等國也采用這種管理方式（雖然其私立學校的比重很低）。巴西、馬來西亞則通過專門法律明確規(guī)定營利性學校的地位。日本雖禁止營利性教育，卻通過“結構改革”特區(qū)的形式，特許幾所營利性高校開展試點。
二是實行差別化的扶持政策。普遍來說，營利性教育既受教育法律政策約束，也受企業(yè)方面法律政策約束。非營利性教育組織在稅收、土地、財政、人事等方面比非營利性教育組織享受更多的優(yōu)惠，如美國非營利性學校享受稅收豁免、捐贈人享受所得稅抵扣，歷史上還有幾所私立非營利學校得到過政府的土地贈送。而這些優(yōu)惠都是營利性學校所沒有的。在荷蘭，營利性學校收入的近40%要用來繳納各種稅
收；在巴西也有30%以上。
三是政府購買服務制度日益凸顯。政府購買體現(xiàn)了政府與私立學校間的契約關系，主要包括政府購買教育管理或專業(yè)服務、購買入學名額、購買基建設施、購買私立學校運行服務。這種購買服務主要是縮小了公立與私立非營利性學校的差別：如荷蘭已實現(xiàn)所有學段公私立學校在經(jīng)費使用上的完全平等；瑞典主要由地方政府與私立學校簽訂協(xié)議，并參照同級、同類公立學校標準，向私立學校發(fā)放綜合補貼；丹麥根據(jù)私立學校招生人數(shù)，財政承擔80%-85%的辦學經(jīng)費起初。但一些國家的部分政府購買項目（通常為“補學生”）已對營利性和非營利性學校一視同仁，如美國的聯(lián)邦學生資助項目不區(qū)分學校性質；馬來西亞免除商品與服務稅的范圍只與一項開支與教育的關系有關，而與教育機構產(chǎn)權屬性無關。
四是統(tǒng)一教育質量監(jiān)管標準和監(jiān)督機構，維護出資者、消費者、生產(chǎn)者等各方權益，防范各類風險，營造公平的競爭環(huán)境。各國對私立教育的監(jiān)管模式各異，西班牙、盧森堡、希臘和荷蘭等國為政府監(jiān)管；英美、丹麥、日本、巴西等國為各種形式的第三方監(jiān)管。但不管其監(jiān)管模式如何，允許營利性教育和非營利性教育同臺競爭的國家，都有將營利性教育、私立非營利性教育和公立教育統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢。如馬來西亞已對不同高等教育采用統(tǒng)一質量認證，由同一機構負責。美國質量較好的營利性教育機構都在努力爭取“傳統(tǒng)的”認證機構的認證。
當然，在很多問題上，各國也有明顯的差異，尤其體現(xiàn)在營利性
學校的相關政策上。這些差別主要有以下幾方面：
一是營利性教育的準入范圍差別較大，且處于不斷變動中。如提供充分供應的免費或近乎公立教育的西歐國家，無論是否允許營利性學位教育，營利性學位教育都不可能有生存空間。美國除極個別州外，教育的各個階段都向營利性機構開放。日本除幾所特許高校外，營利性教育機構不能設立學校、授予學位。新西蘭過去不允許中小學階段的營利性教育，但2015年已經(jīng)部分放開限制。印度絕大多數(shù)邦完全不允許營利性教育，但幾乎所有的私立教育都是事實上營利性的（與中國現(xiàn)狀相似，甚至更嚴重，印度私人資本無法投資教育而轉投資馬來西亞的教育產(chǎn)業(yè)，趨勢早已顯露。）。
二是成立營利性學校所需手續(xù)差異較大。如美國各州通過簡單申請、審批，或登記，或沒有任何要求（除企業(yè)登記外）即可成立營利性學校。巴西、墨西哥、馬來西亞等國的營利性教育機構則都需經(jīng)過政府教育部門的相對嚴格的審批。
三是對營利性教育的優(yōu)惠和扶持的力度差距較大。發(fā)達國家對營利性教育的扶持很小，如美國對營利性教育僅有的扶持是間接的、針對學生的資助。發(fā)展中國家對營利性教育的扶持力度相對較大。如巴西對營利性學校貸款給予了極大優(yōu)惠；馬來西亞對營利性學校及其股東給予了稅收方面很大的優(yōu)惠（但不及非營利學校）。
三、啟示及建議
應當看到，一個完整的辦學體制應當包括非營利性的政府辦學即公益（政府出資），非營利性的社會辦學（團體和個人捐資）和非營
利性的市場辦學（市場融資）三個層面。三者各有利弊，各有獨自的發(fā)展空間，互為補充。
一般來說，政府辦學代表全社會的長遠利益，收益對全社會來說是很明確的（對具體的個人則不明確），故而成本由全社會承擔；社會辦學也可以認為是代表全社會的長期利益，但更注重多元化、多樣化的的探索，收益相對沒有那么明確，故而是由一些熱心社會事業(yè)的個人和機構而不是全民來承擔成本（學生個人也獲得了不那么明確但高于公立教育的收益，故而也承擔部分成本）；市場辦學更多地實現(xiàn)的是受教育者個人的、明確可預期的（從而能夠明確定價）短期的利益，故而成本主要由個人承擔。其中，政府辦學主要滿足基礎性教育（教育階段和知識層次兩方面的“基礎”）、部分專業(yè)教育的需求，社會辦學主要滿足精英教育、部分專業(yè)教育的需求，市場辦學則主要滿足專業(yè)教育、職業(yè)教育、生活（健康）以及趣味教育和各種短期培訓教育的需求。
但是，長期以來，我們在法律上禁止營利性教育，使民辦教育陷入尷尬的灰色地帶，既不能滿足捐助者的社會需求，也不能滿足投資者的市場需求，因此，我們要借鑒世界各國的成功經(jīng)驗，允許民間興辦營利性教育，并對兩種教育實行分類管理。
一是要修訂法律法規(guī)，允許興辦營利性學校，建立健全兩類不同性質教育的管理和監(jiān)督，完善法律法規(guī)體系。
二是要借鑒發(fā)達國家支持非營利性教育的經(jīng)驗。中國非營利性教育傳統(tǒng)中斷已久，非營利性教育的土壤（教會、家族和鄉(xiāng)里組織）相
當多數(shù)已經(jīng)不復存在，所以需要對非營利性教育提供特別大的扶持，才能使其重新發(fā)展壯大。由于非營利性民辦教育類似于馬克思設想和社會所有制—“共同體”，是公有制的一種形式，應當給予“參公待遇”，除稅收優(yōu)惠外，可以考慮在一定時期內，給予其等于或略低于公辦學校的財政資助水平，給予教師財政類事業(yè)單位待遇（就像西歐那樣）；同時政府不必過多參與其內部治理，給予其多樣化、多元化自由發(fā)展的空間（就像美國那樣）。
三是要逐步有序放開、適度支持營利性教育。如前所述，營利性教育是無法回避的現(xiàn)實。國際經(jīng)驗表明，無論是發(fā)達國家的多樣性需求、還是發(fā)展中國家對更高質量教育的需求，都不可避免地導致營利性教育的存在。而中國根深蒂固的考試文化，使營利性教育有了更大的發(fā)展空間（有考試，就存在明確有效的價格機制）。與其遮遮掩掩，采取鴕鳥政策，不如光明正大地承認它，使投資資金能夠大規(guī)模進入；同時，使非營利性學校能真正做到非營利，為將來捐資資金的進入做好制度安排。唯有如此，才能使三種類型的教育各司其職，共同繁榮發(fā)展。
四是加強監(jiān)管。加強監(jiān)管并不一定要加強對學校的全面控制，事實上，只需要在若干關鍵環(huán)節(jié)施以有力的監(jiān)管，即可保證民辦教育不越軌，不造成經(jīng)濟、社會和政治風險。但這需要社會綜合治理能力的提高，無法僅依靠教育法律法規(guī)和教育行政部門做到。比如，需要建立強有力的消費者保護制度，嚴厲懲罰虛假陳述、誤導性廣告、亂收費等（就像美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會做的那樣）；需要建立嚴格的審計
制度和財政資助資金監(jiān)管制度，確保國家對民辦學校的資助得到合法地、高效地使用。
總之，實行民辦教育分類管理，可以使捐資和投資資金放心合法地進入教育領域；可以使不同類型的教育發(fā)揮自己的特長，各司其職，基礎教育、專業(yè)教育和精英教育分別得到高效高速發(fā)展；可以在迅速壯大民辦教育的同時，促進和推動公辦教育改革；可以造就煥然一新的教育事業(yè)；可以為我國的產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟轉型積累合格的人力資本。實行分類管理，存在一定的改革風險，還存在大量復雜的歷史遺留問題，但最重要的問題是時間，我們應緊抓改革的時間窗口，制定方案，控制風險，不糾纏于歷史遺留問題，迅速開啟改革進程，穩(wěn)步過渡到新的制度中去。
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